VII SA/Wa 1103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. D. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2025 r., nr 400/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. dalej również jako: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej również jako "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania T. D. (dalej również jako "skarżący") reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W[...] (dalej również jako "PINB"), nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowego zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B[...] [...] w W[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowego zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B[...] [...] w W[...] . W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 28 października 2019 r. do PINB wpłynęło pismo stanowiące wniosek o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie "przebudowy budynku o charakterze handlowo – biurowym (...) na obiekt usługowy, w którym mieści się wulkanizacja’’. Następnie w dniu 14 stycznia 2020 r. upoważniony pracownik PINB dokonał oględzin, w wyniku których stwierdzono, iż w wyniku kontroli stwierdzono, iż na ww. terenie istnieje parterowy budynek wykorzystywany jako magazyn opon samochodowych oraz warsztat wymiany opon. Wskazano, iż wymiary budynku wewnątrz ścian zewnętrznych wynosiły ok. 8,16x12,55 m. Front budynku miał szerokość 8,80 m. Brak możliwości pomiaru głębokości budynku z zewnątrz. Na dachu budynku zainstalowane były oprawy oświetleniowe zasilane linią napowietrzną. W trakcie kontroli nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W dniu 20 grudnia 2022 r. i 17 lutego 2023 r. ponownie przeprowadzono oględziny w przedmiotowej sprawie. Sytuacja zasadniczo nie uległa zmianie w stosunku do kontroli przeprowadzonej 28 października 2019 r. poza usunięciem szyldu reklamowego. Doprecyzowano, iż przedmiotowy budynek pełni aktualnie funkcję magazynową. Organ I instancji stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy budynek został rozbudowany na przełomie 2013 i 2014 r. oraz wskazał, że w poglądzie doktryny i sądownictwa administracyjnego przyjęło się tzw. pojęcie ciągu samowoli budowlanej. Zgodnie z tym pojęciem, kiedy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące na dzień orzekania (obecne). Na powyższe rozstrzygnięcie odwołanie wniósł skarżący zarzucając mu naruszenie m.in.: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej A. R. i K. R. , a tym samym właściwego kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie; 2) art. 42 k.p.a., art. 44 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na kierowaniu korespondencji do stron postępowania – A. E. na adres co do którego brak jest potwierdzenia w aktach postępowania, że stanowi adres zamieszkania strony, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez organ domniemania skutecznego doręczenia korespondencji i uniemożliwiło stronom postępowania czynny udział w toku postępowania. Po rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b., MWINB uchylił decyzję PINB, nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowego zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B[...] [...] w W[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez MWINB, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku magazynowego zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B[...] [...] w W[...] i informujące skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto MWINB wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż organ I instancji wydał decyzję będącą przedmiotem kontroli (tj. decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego, tj. w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że aktualne brzmienie art. 48 ust. 1 pkt 1, 49 ust. 1a i 49e p.b. zostało ukształtowane przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z art. 25 tej ustawy. "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Organ wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie spornego obiektu zostało wszczęte w dniu 17 lutego 2020 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Co więcej postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony (o czym świadczy treść ww. zawiadomienia), który wpłynął do organu w dniu 28 października 2019 r., zaś pierwsza czynność organu w postaci kontroli w terenie odbyła się w dniu 14 stycznia 2020 r. W świetle powyższego wszystkie ww. czynności zostały wykonane przed wejściem w życie nowych przepisów. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa budowlanego należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia przez organ I instancji właściwej procedury materialnej w stosunku do ustalonego stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. Ponownie rozpoznając sprawę PINB winien ją przenalizować pod kątem procedury legalizacyjnej obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. Ponadto MWINB wskazał, iż organ I instancji dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na nierozpoznaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania, który wpłynął do organu powiatowego w dniu 8 sierpnia 2024 r. Wniosek ten znajdował się w aktach sprawy, co oznacza, że organ miał obowiązek jego rozpatrzenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianym prawem trybie. MWINB wskazał również, że postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia przez organ I instancji dotyczy okoliczności mających kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgromadzony materiał dowody jest dotknięty brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu przed organem II instancji. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ II instancji musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na przyjęty tryb postępowania. W aktach postępowania znajduje się bowiem kopia wypisu z kartoteki budynków z dnia 24 lipca 2013 r., na którym uwidoczniona została m. in. data zakończenia budowy budynku handlowo-usługowego o powierzchni 110 m2, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B[...] w W[...] . Jak wskazano w tym dokumencie rok zakończenia ww. budynku to 1951 r., a nie jak wskazano w decyzji 2013 i 2014 r. Ponadto, do pisma z dnia 18 września 2023 r. przedłożono kopię oświadczenia skarżącego, w którym wskazano "iż od czasu zakupu nieruchomości (13.12.2013r.) na działce nr [...] obręb [...] przy ul. B[...] [...] w W[...] przy budynku magazynowym nie były prowadzone parce budowlane polegające na przebudowie lub budowie budynku.". Jak zauważył organ, twierdzenia PINB zawarte w decyzji organu I instancji jakoby: "Fakt dokonania podniesienia przedmiotowego budynku na przełomie lat 2013 i 2014 potwierdzają zdjęcia z bazy zdjęć mapy historycznej serwisu internetowego Urzędu [...] W[...] (...) Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.", nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Dodatkowo, organ II instancji wskazał, że podczas oględzin dokonanych w dniu 14 stycznia 2020 r., PINB dokonał pomiarów wewnętrznych ścian budynku, które wynosiły ok. 8,16x12,55 m, tj. ok. 102,4 m2, podczas gdy z kartoteki budynków z dnia 24 lipca 2013 r. wynika, iż przedmiotowy budynek wynosił 110 m2. Z uwagi na powyższe uchybienia należało MWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W[...] Nr [...] z dnia 28 stycznia 2025r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji złożył skarżący zarzucając organowi II instancji naruszenie: a) art. 138 § 2 k.p.a. in fine w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem odniesienia się przez MWINB do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, co w konsekwencji skutkowało brakiem wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu miały wpływ na właściwe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, b) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 42 k.p.a., art. 44 § 1 i 4 k.p.a. w związku art. 10 k.p.a. poprzez brak ustalenia właściwego adresu stron postępowania przez organ II instancji - ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że A. E. oraz J. E. nigdy w toku postępowania nie odebrali korespondencji kierowanej pod adres ul. B[...] [...], natomiast kierowana do nich korespondencja zawsze po podwójnej awizacji wracała jako niepodjęta do Organu I instancji, tym samym istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że kierowana do nich korespondencja nie została skutecznie doręczona. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzanie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i wskazał, że po ponownym badaniu materiału dowodowego nie znalazł podstaw do odmiennej oceny podjętego rozstrzygnięcia oraz zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Zaznaczyć należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w porównaniu do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że – rozpoznając sprzeciw od decyzji – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd go oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem, sąd nie bada innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2025 r. (nr [...] ), Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, Legalis). Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności (tak też prawomocny wyrok WSA w Opolu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 166/22). Wydanie zatem w sprawie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne, a opierają się na następujących podstawach: a) wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] przez PINB w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego, tj. przepisy ustawy Prawo Budowlane w brzmieniu ukształtowanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471, dalej również "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., podczas postępowanie administracyjne w sprawie spornego obiektu zostało wszczęte w dniu 17 lutego 2020 r., a zatem zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym"; b) konieczności zastosowania w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej według stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją ustawy Prawo Budowlane wynikającą z postanowień ustawy zmieniającą, a co za tym idzie koniecznością wykonania odpowiednich procedur wynikających z prawa materialnego do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego; c) konieczności ponownej analizy materiału dowodowego, w tym zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w celu weryfikacji informacji koniecznych do rozpoznania niniejszej sprawy – w tym m.in. daty ukończenia i rozbudowy przedmiotowej inwestycji i powierzchni/zmian powierzchni budynku będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W zakresie stosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego przez organ I instancji należy przywołać art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), zgodnie z którym: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.", a zatem z uwagi na wszczęcie postępowania przed dniem 19 września 2020 r. (postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 lutego 2020 r.) zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. ustawy zmienianej w art. 1 ustawy zmieniającej - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.). Przechodząc do wskazania materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji należy zaznaczyć, że słusznie MWINB stwierdził uchybienie PINB z uwagi na fakt, iż w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na datę wszczęcia postępowania naprawczego, zastosowanie znajdowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu utrwalonym tekstem jednolitym ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 1333, co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W związku z powyższym wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtować powinny przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym przed tą datą). Nadanie takiego znaczenia art. 25 ustawy zmieniającej pozostaje zgodne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Z zasady tej wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Jej istotę należy odnieść do nakazu, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym zakończyć im sprawy będące w toku z zastosowaniem przepisów prawa, które obowiązywały w czasie powstania określonych stosunków, zdarzeń czy ich następstw i odnośnie do których strony pozostawały w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te pozostaną w toku tego postępowania stabilne (por. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 4/11, OTK-A 2013/6/82). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie szczególnie krytycznie oceniał w przeszłości takie sytuacje, w których osoba uprawniona dopełniła ciążącego na niej obowiązku złożenia stosownego wniosku o nabycie prawa, a jedynie na skutek opieszałości organów władzy do takiego zdarzenia nie doszło. Sytuacja prawna podmiotu prywatnego nie może bowiem ulegać pogorszeniu na skutek postępowania organów władzy publicznej naruszających prawo (zob. pkt 4 uzasadnienia wyroku TK, sygn. SK 7/00 oraz wyrok TK z 1 grudnia 2020 r., sygn. P 6/19). Ponadto w orzecznictwie Trybunału niejednokrotnie zwracano uwagę, że choć prawodawca może stanowić prawa mniej korzystne dla jednostki, to jednak na ustawodawcy spoczywa obowiązek starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, wyrok z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, pkt 3 uzasadnienia; wyrok z 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10, pkt 5.2 i 5.3 uzasadnienia). Jeżeli zatem chodzi o dobór odpowiednich reguł intertemporalnych, to właśnie wzgląd na poszanowanie interesów w toku nakazuje wręcz odwrócenie "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych poddziałaniem prawa dotychczasowego (inaczej: zasadą retrospektywności, retroakcji niewłaściwej) - ta ostatnia dochodzi bowiem do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego, którego nie można wyważyć z interesem jednostki - i przyjmowanie, jako konstytucyjnie preferowanej, zasady dalszego działania ustawy dawnej (tak TK w wyroku z 9 czerwca 2003 r. w sprawie SK 12/03, pkt 3.2 uzasadnienia, z powołaniem na dotychczasowe orzeczenia TK: z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92; z 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96; z 13 marca 2000 r., sygn. K 1/99; podobnie wyroki: z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99 i z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99). Z powyższych względów organ wojewódzki nakazał organowi powiatowemu wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem obowiązujących regulacji prawnych. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu – organ wojewódzki zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości z zakresie subsumpcji stanu faktycznego do odpowiedniego stanu prawnego uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy; jest to zresztą zgodne z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie (art. 136 k.p.a.) i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominięto w sprzeciwie, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony – ale też i innych uczestników postępowania – do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., zwłaszcza zestawiwszy to ze zmianą stanu normatywnego, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – doszłoby bowiem do de facto "jednoinstancyjnego" rozstrzygnięcia sprawy ab ovo przez organ wojewódzki. Końcowo Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo wytknął organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na nierozpoznaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania, który wpłynął do organu powiatowego w dniu 8 sierpnia 2024 r. W konsekwencji wyżej przywołanych okoliczności, wskazać należy że w realiach kontrolowanej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że organ I instancji naruszył przepisy prawa, oraz że uzasadnionym było odstąpienie od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powtórnego zaznaczenia wymaga, że w razie wniesienie sprzeciwu sąd nie ocenia meritum sprawy a jedynie to czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma więc ustawowych podstaw do badania innych zagadnień związanych z przedmiotowym postępowaniem. Kontrola sądowoadministracyjna w tym trybie nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem niedopuszczalne. W związku z powyższym – na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.