VII SA/Wa 1107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z wnioskiem (zawartym w odwołaniu w przedmiotowej sprawie), Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w P. dotyczącym zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w P. - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. 2. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podał, że dnia 13 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o udzielenie pozwolenia na budowę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w P.. Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]; w odwołaniu Wspólnota wniosła również o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. 3. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że skarżący w odwołaniu od decyzji wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie 97 § 1 pkt 4 kpa - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami [...] i [...]na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] w P. i zjazdu na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] w P. oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił tę decyzję, i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, na co Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 oddalił skargę. Od wyroku tego Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego; termin rozprawy nie został wyznaczony. Wojewoda [...] przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stosowne orzecznictwo sądowo-administracyjne, i stwierdził, że "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę. że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Dlatego też, zdaniem organu, toczące się przed NSA postępowanie zainicjowane w/w skargą kasacyjną nie ma wpływu na niniejsze postępowanie odwoławcze, ponieważ dotyczy innego postępowania, a zatem nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy wymienione w treści tego przepisu, które zobowiązywały organ do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy w rozpoznawaj sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego jest uzależnione wydanie rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, a tym samym istniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a czynności te powinny zostać przez organ podjęte z urzędu, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, poprzez nierzetelne rozpoznanie sprawy pod kątem wystąpienia przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co znalazło również swoje odbicie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym brak jest jakiejkolwiek oceny wniosku o podjęcie działań przez organ i zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 ppsa. 8. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z wnioskiem, zawartym w odwołaniu w przedmiotowej sprawie, Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w P. dotyczącym zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ew. [...], [...]. [...] i [...], obręb [...] w P. – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 9.1 Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w P.; Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił tę decyzję, i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę; na decyzję tę skargę wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 oddalił skargę; Wspólnota złożyła skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie została rozstrzygnięta. Słusznie uznał organ, że toczące się przed NSA postępowanie zainicjowane tą skargą nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, ponieważ dotyczy innego postępowania, i dodać należy, że nie stanowi ono zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. 9.2. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, zdaniem Sądu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które pojawiły się w toku postępowania i konieczne jest ich rozstrzygnięcie, lub też konieczność ta wynika bezpośrednio z przepisu prawa materialnego. Nie budzi wątpliwości, że musi istnieć bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, jak również, że zagadnieniem wstępnym jest tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Podkreślić należy, że nie chodzi tutaj o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Jeśli zaś związku takiego nie ma, zawiesić postępowania na tej podstawie nie można, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpoznanie sprawy "w ogóle", a nie wydanie bardziej lub mniej korzystnego dla stronnym rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że brak rozstrzygnięcia wstępnego wyklucza jakiekolwiek rozstrzygnięcie sprawy. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, i związek taki powinien ustalić organ. 9.3 Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ani Wojewoda [...] ani strona skarżąca zależności takiej nie wykazała. Podzielić należy pogląd organu, że samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zdaniem Sądu, toczące się przed NSA postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie ma wpływu na niniejsze postępowanie odwoławcze, ponieważ dotyczy innego postępowania, a zatem nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.