VII SA/Wa 1108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania budynku warsztatowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1, art. 104, art. 26 § 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 71a, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - po rozpatrzeniu sprawy sposobu użytkowania budynku warsztatowego z funkcją socjalną, położonego w L. przy ul. H.- umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że D. i M. K., M. K. i R. S., K. S. oraz B. F. - pełnomocnik w/w osób, wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z wnioskiem z dnia 12 lipca 2006r. o wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonej w L. przy ul. H. w zakresie zagospodarowania, zabudowy, sposobu użytkowania budynku mieszkalnego o wysokości 3 kondygnacji i przyłączy z budynku mieszkalnego do hali magazynowej. Podczas prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku, położonego przy ul. H. w L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, iż jedna ze stron w/w sprawy jest blisko z nim spokrewniona. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] października 2006r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił wyłączyć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od załatwienia niniejszej sprawy na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 Kpa. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek został wykonany z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1993r. znak: [...] Prezydenta Miasta L. projektu budowlanego. Pomimo tego Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w L. pismem z dnia [...] grudnia 1994r. znak: [...] zawiadomił o przyjęciu zgłoszenia użytkowania budynku warsztatowego z częścią socjalną. Ponadto organ I instancji w dniu 1 grudnia 2006r. przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...], podczas których ustalił, że pokoje zlokalizowane na I piętrze budynku warsztatowego posiadają standard wyższy niż przewidziany zwyczajowo dla pomieszczeń biurowych czy też socjalnych. Z wypisu z rejestru gruntów i budynków uzyskanego z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. wynika, że przedmiotowy obiekt zaewidencjonowany został jako budynek jednorodzinny. Jednak z przeprowadzonych oględzin nie wynika by budynek warsztatowy był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, tzn. był zamieszkany. Na parterze budynku znajdują się: hala warsztatowa, część magazynowa ze stanowiskiem komputerowym oraz kotłownia. W pokojach na piętrze znajdują się pojedyncze meble - pokoje nie noszą śladów zamieszkiwania. Poddasze jest wykończone, ale nie nosi śladów użytkowania. Następnie odnosząc się do wniosku z dnia 12 lipca 2006r. D. i M. K., M. K. i R. S., K. S. oraz B. F. - pełnomocnika w/w osób stwierdził, że budowa budynku warsztatowego z częścią socjalną rozpoczęta została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo, że obiekt wybudowany został z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia, właściwy organ, akceptując dokonane zmiany, zawiadomił o przyjęciu zgłoszenia jego użytkowania (po dokonaniu oględzin i zapoznaniu się z opinią konstrukcyjną i inwentaryzacją architektoniczno-konstrukcyjną powykonawczą) w stanie obecnie istniejącym; przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło podnoszonych przez skarżących zarzutów, że budynek wykorzystywany jest na cele mieszkalne, co świadczyłoby o samowolnej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołane powyżej fakty wskazują, że postępowanie w niniejszej sprawie w trybie nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe, należy zatem je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa, w związku z art. 71a prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. i M. K. oraz B. F. - pełnomocnika M. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że po rozpatrzeniu w/w odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Jak wynika z akt sprawy na działce nr [...] przy ul. H. w L. inwestor zrealizował budynek warsztatowy z częścią socjalną w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1993r., znak: [...] wydane przez Urząd Miejski w L.. Budynek ten wraz z częścią socjalną wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 15 grudnia 1994r. przez pracowników Urzędu Miejskiego w L. potwierdziły, iż w/w budynek został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu technicznego. Odstępstwa te polegały na zwiększeniu kubatury budynku, zwiększeniu wysokości ścian kolankowych oraz zmianie formy architektonicznej. Pomimo tego część warsztatowa budynku została przyjęta do użytkowania. Powyższą okoliczność potwierdziły czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników organu I instancji w dniu 1 grudnia 2006r., z których wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem tj. jako budynek warsztatowy z częścią socjalną. Podczas oględzin stwierdzono bowiem, że użytkowany jest parter budynku, natomiast piętro i poddasze nie nosiło śladów użytkowania. Zdaniem organu II instancji, skoro w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że będący przedmiotem postępowania budynek warsztatowy z częścią socjalną został przyjęty do użytkowania, a czynności kontrolne przeprowadzone kilkakrotnie na terenie nieruchomości przy ul. H. w L., nie wykazały, aby w/w obiekt budowlany był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, obowiązkiem organu było niewątpliwie wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynku, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. akt III SA 2225/01, w którym Sąd wyraził pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów wg norm prawem przepisanych. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie całkowicie chybione i nieuzasadnione jest wydanie decyzji umarzającej postępowania w niniejszej sprawie zarówno przez organ pierwszej, jaki i drugiej instancji. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi podnoszona przez organy obu instancji przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3439/02 (publ. Lex nr 156962), w którym Sąd wskazał, że bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawy co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Jest to bowiem niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2006r., sygn. akt V SA/Wa 2627/05 (publ. Lex nr 196834), przepis art. 105 § 1 Kpa nie może być traktowany rozstrzygająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W związku z powyższym, umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 Kpa nie znajduje uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten wprowadza regułę umorzenia postępowania z urzędu przez organ administracyjny w przypadku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania. A więc zgodnie z art. 105 § 1 Kpa organ administracyjny umarza postępowanie administracyjne jedynie w przypadku zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w w/w przepisie, zachodzi w przypadku, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000r., sygn. akt IVSA 12/98, publ LEX nr 77609). W szczególności bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji, a więc nie ma konkretnego przepisu prawa, który umożliwiałby dokonanie oceny zaistniałego stany faktycznego, jak również brak jest przedmiotu postępowania. Dlatego ustalenie przez organ administracyjny w ramach przeprowadzonego postępowania, że zawarte we wniosku zarzuty nie znajdują potwierdzenia – nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Natomiast bezprzedmiotowości postępowania nie można utożsamiać z bezzasadnością żądania strony, która występuje do organu administracyjnego z wnioskiem o interwencję. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu administracyjnego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. A więc brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne (w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność) nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX nr 43205). W takim przypadku organ administracyjny winien wypowiedzieć się merytorycznie w sprawie, wydając rozstrzygnięcie w sprawie pozytywne (uwzględniające żądanie strony) bądź negatywne (odmawiające uwzględnienia żądania strony, jako bezzasadnego, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – bezprzedmiotowego). W przedmiotowej sprawie organy administracyjne obu instancji, po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 lipca 2006r. D. i M. K., M. K. i R. S., K. S. oraz B. F. – pełnomocnika w/w osób w sprawie sposobu użytkowania budynku warsztatowego z funkcją socjalną, położonego w L. przy ul. H., wskazały, że przedmiotowy budynek użytkowany jest zgodnie z prawem. A więc zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie potwierdziły się zarzuty podnoszone w w/w wniosku z dnia 12 lipca 2006r., dlatego umorzyły postępowanie administracyjne. Jednak w przedmiotowej sprawie nie było przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Po zbadaniu sprawy przez organy administracyjne w przypadku nie uwzględnienia wniosku, a więc uznania zawartych w nim żądań jako bezzasadnych, w świetle w/w stanowiska, nie mogły umorzyć postępowania. W przedmiotowej sprawie zachodziły wszystkie materialnoprawne elementy, tj. stosowny wniosek stron z określonym żądaniem, podstawa prawna – przepisy prawa budowlanego dotyczące użytkowania, przedmiot postępowania – sporny budynek, które pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt III SA 2225/01 Naczelnego Sądu Administracyjnego (publ. LexPolonica nr 365512, Biuletyn Skarbowy 2003/6 str. 25), w którym Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego. W tym miejscu należy wskazać, że powołany przez organ II instancji wyrok potwierdza zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę. Świadczy to o nieznajomości przez organ kwestii bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji pomyliły bezprzedmiotowość postępowania ze bezzasadnością żądania strony, co słusznie podnosiła storna skarżąca, powołując się w swojej skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3439/02 (publ. LEX nr 156962). Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.