VII SA/Wa 1113/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. [...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]udzielającej spółce [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (łącznie z obiektami budowlanymi z nimi związanymi), zrealizowanych na sąsiednich działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...] położonych w [...] przy ul. [...] , na podstawie decyzji administracyjnej nr. [...] z dnia [...]marca 2008 r. wydanej przez Starostwo Powiatowe, Wydział Architektury i Budownictwa w [...]". Organ wskazał, że w związku z zawiadomieniami inwestora o zakończeniu budowy z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...]lipca 2013 r., co do których nie wniesiono sprzeciwu, stanowisko organu powiatowego nie przyjęło aktu administracyjnego (decyzji) wydanej "milcząco", wobec której można prowadzić postępowanie nieważnościowe. W E wniosła zażalenie na to postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej: "1A" na dz. nr [...] i [...] "2A" na dz. nr [...] i [...] oraz "3B" na dz. nr [...] i [...]w [...] . Kolejno pismami z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...]lipca 2013 r. inwestor zawiadomił PINB w [...] o zakończeniu budowy budynków "1A" i "2A". Zawiadomienia te zostały przyjęte bez sprzeciwu. Jak wynika z pisma PINB w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. budynek "3B" pozostaje w budowie. Pismem z dnia 8 października 2020 r. E W wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] udzielającej spółce [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (łącznie z obiektami budowlanymi z nimi związanymi), zrealizowanych na sąsiednich działkach nr ew. [...] , [...],[...] , [...],[...],[...],[...]położonych w [...]przy ul. [...], na podstawie decyzji administracyjnej nr [...]z dnia [...]marca 2008 wydanej przez Starostwo Powiatowe, Wydział Architektury i Budownictwa w [...]". W ocenie skarżącej, przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy jest milczącym załatwieniem sprawy, o którym mowa w art. 122a i n. k.p.a., w związku z czym, na mocy art. 122g k.p.a., zastosowanie do tej formy działania znajdują przepisy o stwierdzeniu nieważności. Odnosząc się do tego stanowiska, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy odpowiada istocie milczącego załatwienia sprawy i bywa tak nazywane w doktrynie, jednakże nie oznacza to, że mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak więc do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa w swoich założeniach była podobna do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w k.p.a., lecz aby ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wskazał, że do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie. Przykładami takich przepisów są art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2020 r., poz. 162), art. 157b § 1a ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072) czy art. 4 ust. 4a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133). Należy zwrócić uwagę, że w przepisach tych ustawodawca wprost wskazuje na zastosowanie zamieszczonych w k.p.a. przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. Instytucję zawiadomienia o zakończeniu budowy wymienia się wśród tych, do których przepisy o milczącym załatwieniu sprawy potencjalnie mogłyby znaleźć zastosowanie, jednakże obecnie ustawodawca się na takie rozwiązanie nie zdecydował, a zatem stosowanie tych przepisów jest niedopuszczalne (por. J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do zawiadomień i zgłoszeń określonych w prawie budowlanym nie stosuje się przepisów k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., II SA/Sz 644/19). Niezależnie od powyższego, organ dodał, że przepisy o milczącym załatwieniu sprawy istotnie nie mogą mieć zastosowania do spraw zakończonych przed ich wejściem w życie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., II SA/GI 1133/17). Organ zwrócił uwagę, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wyklucza całkowicie możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji, jeśli występują ku temu przesłanki. Byłoby to natomiast niedopuszczalne, gdybyśmy w tej sprawie faktycznie mieli do czynienia z milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż te zrównują skutki milczącego załatwienia sprawy z wydaniem decyzji administracyjnej. Na gruncie Prawa budowlanego, przyjęcie zawiadomienia nie ma zaś tak doniosłych i kategorycznych skutków, jak wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ uznał w związku z tym, że złożone przez E W żądanie stwierdzenia nieważności dotyczące formy działania niepodlegającej ocenie w tym trybie, podlegało załatwieniu poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E W, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 122a, 122c, 122g k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, art. 61, 156 k.p.a., art. 54 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w polskim systemie prawa już przed nowelizacją k.p.a. z 2017 r. istniały przepisy pozwalające rozstrzygnąć sprawy milcząco z tym, że według stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją, milczenie nie było uregulowane w sposób ogólny, a zatem nie stanowiło instytucji kodeksowej, lecz podstawą jej stosowania były przepisy szczególne prawa administracyjnego, wśród, których był, między innymi, artykuł 54 ustawy Prawo budowlane, pozwalający deweloperowi na przystąpienie do użytkowania obiektu po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, przy braku sprzeciwu. Zarówno w obowiązujących przed nowelizacją, jak i po, przepisach, milczenie było i jest uregulowane w niejednolity sposób: jako milcząca zgoda (forma aktywna) i jako milczące zakończenie postępowania (forma pasywna). Niezależnie od formy milczącego załatwienia sprawy przesłanki jej zastosowania są wspólne i zostały określone w art. 122a k.p.a. tj.: 1) istnienie przepisu szczególnego stanowiącego o możliwości milczącego załatwienia sprawy; 2) wszczęcie postępowania na żądanie strony; 3) upływ terminu zakreślonego dla milczącego załatwienia sprawy; 4) niewydanie decyzji (postanowienia) kończącej postępowanie w sprawie lub niewniesienie sprzeciwu. Pomimo dychotomicznego podziału fikcji pozytywnego załatwienia sprawy, pod względem kontroli takowych rozstrzygnięć znajdują zastosowanie tryby nadzwyczajne określone w art. 145-163 k.p.a., wśród których jest stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), z wyłączeniem kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej w formie skargi. Innymi słowy, milcząco załatwiona sprawa może być "reaktywowana" poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji, pod warunkiem wystąpienia przesłanek przewidzianych dla zastosowania trybów nadzwyczajnych odpowiednio o wznowieniu postępowania, uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji. Uregulowana w przepisach prawa budowlanego instytucja milczącej zgody nie ma charakteru autonomicznego i nie stanowi odrębnej kategorii sposobu zakończenia postępowania, a więc stosuje się do niej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, dokonując wykładni językowej przepisu art. 122a k.p.a., należy dojść do wniosku, że przepis szczególny, do którego odsyła art. 122a k.p.a., ma stanowić o tym, że określona sprawa może "być załatwiona milcząco". Chodzi zatem o merytoryczną treść przepisów materialnych, które mogą dopuszczać taką formę załatwiania spraw, jako alternatywę dla decyzji administracyjnych, a nie o istnienie dosłownego, formalnego odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. O stosowaniu Działu II Rozdziału Kodeksu postępowania administracyjnego decyduje zatem to, czy określone przepisy prawa materialnego ustanawiają instytucję, która spełnia definicję z art. 122a § 2 pkt 1 lub 2 k.p.a., a tak bez wątpienia jest w przypadku artykułu 54 ustawy Prawo budowlane, pozwalającego deweloperowi na przystąpienie do użytkowania obiektu po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, przy braku sprzeciwu. Instytucja uregulowana w art. 54 ustawy Prawa budowlanego wyraźnie odpowiada definicji milczącej zgody z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., a zatem należy stwierdzić, że sprawa w przedmiocie przystąpienia do użytkowania może być załatwiona milcząco w rozumieniu art. 122a k.p.a. Wolą ustawodawcy było zastosowanie przepisów art. 122a-122q k.p.a. do instytucji milczącej zgody uregulowanych w prawie materialnym również przed uchwaleniem ww. ustawy nowelizującej. Gdyby przedmiotowa nowelizacja nie miała dotyczyć istniejących instytucji materialnoprawnych, to cel jej wprowadzenia byłby wątpliwy i nie zostałby zrealizowany. Wolę ustawodawcy potwierdza także treść uzasadnienia do ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., gdzie w uwagach do art. 122a § 2 k.p.a. wprost wskazano, że instytucja "milczącej zgody" funkcjonuje już w ustawach prawa materialnego, takich jak np. ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, czym jednoznacznie potwierdzono, że celem wprowadzania do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów art. 122a-122g jest możliwość ich stosowania w sprawach rozpatrywanych m.in. na gruncie prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podziału w systemie prawnym na dwie kategorie spraw załatwianych milcząco, a mianowicie na sprawy, co do których stosuje się art. 122a-122g k.p.a. oraz na sprawy, co do których ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. Skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie reformy postępowania administracyjnego i uregulowanie instytucji milczącej zgody w Kodeksie postępowania administracyjnego obok istniejących, "szczątkowych" regulacji w rozproszonym prawie materialnym, to reformą należy objąć możliwie najszerszy katalog spraw załatwianych milcząco, a nie odwrotnie. Tymczasem organ I i II instancji proponuje wykładnię art. 122a k.p.a., której wynikiem jest wykluczenie artykułu 54 ustawy Prawo budowlane, z szeregu spraw spod zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, co czyniłoby wprowadzoną nowelizację pozorną. W związku z powyższym należy uznać, iż milcząca zgoda organu administracji publicznej, o której w artykule 54 ustawy Prawo budowlane, może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Dodatkowo, właśnie w celu określenia zasięgu zastosowania znowelizowanych przepisów, ustawodawca w art. 16 ustawy nowelizującej k.p.a. (Dz.U. 2017 r., poz. 935) przewidział expressis verbis, iż ma ona zastosowanie we wszystkich nowych postępowań administracyjnych, natomiast do postępowań "wszczętych i niezakończonych" ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ustawy przewidział przepis przejściowy. W konsekwencji, nie ma wątpliwości, że do nowych spraw stosuje się przepisy nowe, a sprawa o unieważnienie decyzji jest nowa sprawą, w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją lub też milczącą zgodą i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 8 października 2020 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji k.p.a. z dnia 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że do przedmiotowego postępowania nieważnościowego znajdują zastosowanie art. 122 g w zw. z art. 122 a § 2 k.p.a. Interpretacja niepozwalająca na zastosowanie trybów nadzwyczajnych doprowadziłaby do absurdalnej sytuacji całkowitej niepodważalności pozwolenia na użytkownie wydanego w formie milczącej, niezależnie od wad jego charakteryzujących, w tym nawet jak w konkretnym przypadku, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa tylko i wyłącznie ze względu na jej wydanie przed nowelizacją, co nie byłoby do przyjęcia, ponieważ stanowiłoby to "furtkę" do całkowitego bezprawia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu, zgodnie ze stanowiskiem przeważającym w doktrynie i orzecznictwie do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie mają zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy. Zastosowanie tych przepisów do przyjęcia przez PINB w [...] spornych zawiadomień jest tym bardziej niemożliwe, że miało to miejsce przed wejściem w życie tych przepisów. Bez znaczenia jest tu data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie organu, z przytoczonego w skardze fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nowelizującej k.p.a. (Dz.U. 2017 r., poz. 935) nie można wywieść wniosku, że zamiarem prawodawcy było stosowanie projektowanych przepisów do wszystkich spraw wykazujących podobieństwo do instytucji milczącego załatwienia sprawy. Przeczy temu w szczególności treść art. 122a § 1 k.p.a. oraz fakt, że w regulacjach dotyczących spraw, do których zastosowanie mają przepisy o milczącym załatwieniu sprawy ustawodawca wprost na to wskazuje. Przywołanie w tym uzasadnieniu projektu ustawy przepisów ustawy – Prawo budowlane traktować należy raczej jako wskazanie, że wprowadzona instytucja nie stanowi całkowitego novum w polskim prawie, lecz nie oznacza to, że zamiarem prawodawcy było doprowadzenie do automatycznego stosowania wprowadzonych przepisów do regulacji ukształtowanych wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa. W stanie faktycznym tej sprawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej: "1A" na dz. nr [...] i [...] , "2A" na dz. nr [...] i [...] oraz "3B" na dz. nr [...] i [...]w [...] . Pismami z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...]lipca 2013 r. inwestor zawiadomił PINB w [...] o zakończeniu budowy budynków "1A" i "2A". Zawiadomienia te zostały przyjęte bez sprzeciwu organu. Jak wynika z pisma PINB w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., budynek "3B" pozostaje w budowie. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącą. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w wersji obowiązującej w dacie złożenia tych zawiadomień – Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 oraz Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w 54 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie instytucja milczącej zgody, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w tego rodzaju sprawie na podstawie art. 122g k.p.a. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Sąd podziela stanowisko organu, że do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa w swoich założeniach była podobna do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w k.p.a. (poprzez brak wniesienia przez organ sprzeciwu), lecz aby ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wskazał, że do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie. Jako przykład takiego przepisu prawa materialnego wskazuje się art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2020 r., poz. 162). Instytucje prawne regulowane przepisami prawa procesowego mają charakter zależny od przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie. Nie bez znaczenia jest również argument podnoszony w doktrynie, zgodnie z którym "dla kwalifikacji regulacji przyjętej w przepisach szczególnych, ustanawiających dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy, podstawowe znaczenie ma przesłanka przyjęta w art. 122a § 2. Przesłanką tą jest wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W przyjętej regulacji w ustawach materialnego prawa administracyjnego wprowadzona jest konstrukcja czynności materialnoprawnej jednostki, kształtującej jej uprawnienie. Żądanie wszczęcia postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi to tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Nie można zatem do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy zaliczyć regulacji art. 30 ust. 5, art. 54 ust.1, art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 16, Warszawa 2019, str. 697). Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jest jedynie oświadczeniem woli składającego zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca w art. 54 Pr. bud. nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Nadto w świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem, w art. 54 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy jak i obecnie brak takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 stwierdzając, iż mimo wejścia w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisów rozdziału 8a dotyczących milczącego załatwienia sprawy, sytuacja prawna w tych sprawach nie uległa zmianie. Zakres przedmiotowy dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy wyznaczony jest przepisami szczególnymi ustaw prawa materialnego, co wynika z treści art. 122a k.p.a. (...) Nie bez znaczenia dla dokonanej wykładni jest fakt, że przepisy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do istniejących już instytucji prawnych, przewidujących milczące załatwienie sprawy, ani też przepisów wprowadzających ewentualne zmiany do ustaw już obowiązujących, przewidujących taki sposób załatwienia sprawy, odnośnie stosowania rozdziału 8a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przyjął, że uregulowany w art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane sposób zgłaszania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności w sytuacji braku sprzeciwu ze strony organu jest instytucją, do której nie mają zastosowanie przepisy art. 122g k.p.a. Jest to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby wprowadzenie tak istotnych zmian do omawianej instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znalazłoby to odzwierciedlenie we wprowadzeniu odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. bądź też we wprowadzeniu bezpośrednich zmian w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2615/20. Wprawdzie pogląd wyrażony w tych wyrokach dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz ze względu na podobieństwo instytucji uregulowanych w art. 54 i art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego wskazana argumentacja znajduje – w ocenie Sądu - odniesienie również do zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że powołane w skardze przepisy art. 122a, 122c, 122g k.p.a. w zw. z art. 54 Prawa budowlanego nie miały w tej sprawie zastosowania. Brak było zatem podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 122g k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Słusznie ponadto organ wskazał, że w dacie złożenia przez inwestora zawiadomień o zakończeniu budowy, tj. [...] listopada 2009 r. i [...]lipca 2013 r. przepisy rozdziału 8a k.p.a. nie obowiązywały i nie mogły mieć do tych zawiadomień zastosowania. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej w dacie złożenia tych zawiadomień) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skutek prawny w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania budynków nastąpił po upływie 21 dnia od doręczenia organowi tych zawiadomień. Przepisy działu 8a k.p.a. weszły w życie 1 czerwca 2017 r. Przepis przejściowy art. 16 ustawy nowelizującej stanowi, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Regulacja ta dotyczy toczących się i niezakończonych postępowań administracyjnych, a w kwestii zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania w tej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne. W przepisach przejściowych do ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. brak jest regulacji, które odnosiłyby się do istniejących już instytucji prawnych, przewidujących milczące załatwienie sprawy, ani też przepisów wprowadzających ewentualne zmiany do ustaw już obowiązujących, przewidujących taki sposób załatwienia sprawy, odnośnie stosowania rozdziału 8a k.p.a. Również w przepisach ustaw nowelizujących ustawę – Prawo budowlane, które weszły w życie po nowelizacji k.p.a. z 2017 r., ustawodawca nie wprowadził stosownych zmian, które jednoznacznie wskazywałyby na zastosowanie rozdziału 8a działu II k.p.a. do uregulowanego w art. 54 Prawa budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ramach zarzutu naruszenia art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, skarżąca wskazała, że skoro przepis ten nie dotyczy nowych postępowań administracyjnych, lecz tylko tych niezakończonych, to do nowych postępowań, w tym do postępowań o stwierdzenie nieważności należy stosować przepisy rozdziału 8a k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 8 października 2020 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji k.p.a. z dnia 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że do przedmiotowego postępowania nieważnościowego znajdują zastosowanie art. 122g w zw. z art. 122a § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko to nie jest uzasadnione, gdyż skoro przepis art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji uregulowanej w art. 54 Prawa budowlanego, to tym bardziej nie może on mieć zastosowania do zawiadomień o zakończeniu budowy złożonych przed jego wejściem w życie. Organ prawidłowo wskazał, że data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności nie ma prawnego znaczenia w tej sprawie. Zgodnie z art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 122g k.p.a. w związku z art. 156-159 k.p.a. może dotyczyć tylko spraw załatwionych milcząco w rozumieniu art. 122a k.p.a., a – jak wskazano powyżej – nie można uznać, że do zawiadomień o zakończeniu budowy złożonych przez inwestora na podstawie art. 54 Prawa budowlanego w tej sprawie przepis art. 122a ma zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.