VII SA/Wa 1115/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1115/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. C. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W. Nr [...] z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] nakładające na J. C.obowiązek przedłożenia oceny technicznej altany usytuowanej na działce nr [....] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S." przy ul. G. w W. w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, ze szczególnym uwzględnieniem art. 29 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem [...] z dnia [...] września 2008r. Prezydent W. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ..W. pismo Działkowców z ROD "S." wnoszące o podjęcie działań w sprawie samowolnej budowy obiektu na terenie ogródków działkowych. W dniu 28 listopada 2008r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, iż na działce nr [....], położonej na terenie ROD "S." w W. wybudowano altanę ogrodową o konstrukcji drewnianej, niepodpiwniczoną. Konstrukcja oparta jest na wylanej płycie żelbetowej. Ściany z belek drewnianych na zakład na narożach. Wymiary altany — 5m x 4,80m + ganek z tarasem z poddasza o szerokości 5m x 2,20m. Całość pod dachem dwuspadowym; wysokość w kalenicy ok. 5m. Wewnątrz znajdują się schodki na poddasze i toaleta z zamkniętymi pojemnikami. Altana znajduje się 3m od północnej i wschodniej granicy działki, 6m od granicy południowej i 12m od granicy wschodniej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. PINB W. nałożył na J. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej altany usytuowanej na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S." przy ul. G. w W. w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, ze szczególnym uwzględnieniem art. 29 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła J. C.. W wyniku rozpoznania tego zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Należy zatem zauważyć, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości, m.in. co do stanu technicznego lub jakości robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ orzekający w I instancji nie wykazał, na czym polegają "uzasadnione wątpliwości" co do prawidłowości robót budowlanych. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne organ odwoławczy stwierdził, iż nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno -budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany". W szczególności zatem organ orzekający w I instancji winien we własnym zakresie zbadać zgodność robót budowlanych z przepisami wskazanymi w sentencji zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie organ II instancji zauważył, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25m2 w miastach i do 35m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast budowa na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych altan i obiektów gospodarczych, innych niż określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W rezultacie budowa na terenach rodzinnych ogrodów działkowych ponadnormatywnych altan bądź budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Przedmiotowa altana posiada całkowitą powierzchnię ok. 35m2. Wobec powyższego na realizację tej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, altana na działce nr [...] wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Zważając na powyższe, w przedmiotowej sytuacji winna być wszczęta procedura legalizacyjna przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że Regulamin ROD "S." nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, bowiem zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Obiekty budowlane znajdujące się na terenach rodzinnych ogrodów działkowych podlegają obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego i mogą być przedmiotem kontroli prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Takich samowoli budowlanych nie można traktować jako wewnętrznych spraw zarządów ogrodów. Abstrahując od powyższego, w ocenie MWINB zaistniały wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nałożono obowiązek jedynie na J. C.. Natomiast w protokole z oględzin znajduje się adnotacja, iż właścicielem działki nr [...] są: J. C. i J. C. Kwestia ta winna być zbadana, bowiem w sytuacji, gdy prawo do działki posiadają Państwo J. C. i J. C. obowiązek winien być nałożony na współwłaścicieli solidarnie. J. C. złożyła skargę na postanowienie MWINB z dnia [...]czerwca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła, że postanowienie to narusza w swym uzasadnieniu art. 29 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego w zw. z §107 Regulaminu ROD bowiem zawarte są w nim uwagi nie adekwatne do dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń, że altana ma powierzchnie większą niż 24 m2. W jej ocenie powierzchnia niepodpiwniczonego, otwartego tarasu oraz takiego, nad którym nie ma innych pomieszczeń oraz nie ma ścian zewnętrznych ograniczających pomieszczenia nie wlicza się do powierzchni zabudowy. W konkluzji uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że uznaje za trafną treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego uchylającego postanowienie organu I instancji jednakże nie podziela stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazującego na konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej. W skardze został zawarty wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dopuszczony tymczasowo do udziału w sprawie pełnomocnik skarżącej na rozprawie dnia 28 października 2009r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w części uzasadnienia odnoszącego się do konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję lub postanowienie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia uchylonego zaskarżonym postanowieniem był art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter dowodowy i pozwala organom nadzoru budowlanego nałożyć na podmioty wymienione w tym przepisie obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen i ekspertyz. Warunkiem nałożenia takiego obowiązku jest powzięcie przez organ nadzoru budowlanego uzasadnionych wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych, jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Oceny i ekspertyzy, do złożenia których na mocy tego przepisu może być zobowiązana strona nie mogą służyć innym celom niż wymienione w tym przepisie. W szczególności nie daje on podstaw do nałożenia obowiązków, które mają na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w innym zakresie niż wskazany w przepisie (np. zalegalizowania samowoli budowlanej). Jak trafnie wskazał organ odwoławczy organ I instancji nie wykazał ażeby w niniejszej sprawie została spełniona którakolwiek z przesłanek uzasadniających nałożenie tego obowiązku. Ani z uzasadnienia PINB W. ani też z akt sprawy nie wynika wszak ażeby organ powziął jakąkolwiek a tym bardziej "uzasadnioną" wątpliwość co do stanu technicznego obiektu. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy - w wyniku rozpatrzenia zażalenia - w oparciu o art. 138§1 pkt. 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie. Art. 138 kpa określa rodzaje rozstrzygnięć, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. I tak, zgodnie z treścią tego przepisu, organ II instancji może: 1. utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, 2. uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, 3. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji 4. umorzyć postępowanie odwoławcze, 5. uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy - w oparciu o art. 138 §1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 144 kpa jedynie uchylił zaskarżone postanowienie. Wprawdzie - jak wynika z przywołanej wyżej treści art. 138 kpa rozstrzygnięcie organu nie jest przewidziane w tym przepisie jednakże - w ocenie Sądu - w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło to naruszenia przepisów kpa. Zgodnie z treścią art. 144 kpa w sprawach nieunormowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje się "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących odwołań. W literaturze jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 10.06.2008r., II GSK 197/08) podkreśla się, że problem odpowiedniego stosowania przepisów ma charakter złożony. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła ani nie zwalnia od obowiązku, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Odpowiednie stosowanie zachodzić może gdy: a) przepisy prawa znajdują zastosowanie "wprost" b) przepisy, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu pewnych zmian, tak, aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw, c) określone przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania do drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy zasadnym było - w ocenie Sądu - wydanie rozstrzygnięcia jedynie uchylającego postanowienie organu I instancji nakładającego obowiązki w nim wymienione. Z akt sprawy wynika, że postępowanie toczyło się z urzędu, a zatem wyeliminowanie postanowienia nie rodziło po stronie organu obowiązku rozpoznania wniosku uprawnionego podmiotu. Dalej - jak wynika pisma z dnia 12 listopada 2008r, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte "w sprawie inwestycji realizowanej na działce nr [...] na terenie ROD "S." (zawiadomienie z dnia 16 lutego 2009r.). Biorąc zatem pod uwagę przedmiot wszczętego przez PINB postępowania należało przyjąć, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81 c ust. 2 w okolicznościach niniejszej sprawy miało jedynie charakter wpadkowy i niecelowym było - bo jego uchyleniu -wydawania innego rozstrzygnięcia np. umorzenia postępowania przed organem I instancji bo de facto takie postępowanie - które mieściłoby się w dyspozycji art. 81 c ust. 2 nie toczyło się. I wreszcie - odnosząc się do zarzutu skarżącej co do wadliwości uzasadnienia postanowienia w części, w której organ odwoławczy przesądził o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego wskazać należy, że wprawdzie nie można odmówić słuszności temu zarzutowi, jednakże nie może on odnieść pożądanego skutku. Przepisy ustawy P.p.s.a. nie przewidują proponowanej przez pełnomocnika skarżącej formy rozstrzygnięcia to jest uchylenia lub stwierdzenia nieważności części uzasadnienia. Wadliwość ta nie może również skutkować uchyleniem postanowienia skoro jego sentencja nie narusza prawa. A zatem należało podzielić stanowisko skarżącej co do tego, że organ odwoławczy nie był uprawniony do oceny - na tym etapie postępowania i wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego czy w przedmiotowej sprawie winna być wszczęta procedura legalizacyjna w oparciu o art. 48 omaw. prawa. Kontrolowane przez organ odwoławczy postanowienie organu I instancji nie zawierało żadnych rozważań co do legalności zrealizowania inwestycji a - co więcej - również co do tego w jakim ewentualnie trybie powinna odbywać się jej legalizacja. W konsekwencji zatem organ w tej części uzasadnienia wyszedł poza swoje uprawnienia. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro organ prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego wadliwe postanowienie organu I instancji wskazując na przyczyny takiego rozstrzygnięcia to jest wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy niewłaściwym było zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy zawarte w uzasadnieniu nie wiążą organu I instancji a tym więcej Sądu, który - w razie złożenia skargi na decyzję wydaną w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowlanego zobligowany byłby do zbadania legalności tego orzeczenia. Natomiast podkreślenia wymaga, że przyjmując wadliwość uzasadnienia w omawianej części Sąd nie przesądza w żaden sposób czy a jeśli tak w jakim trybie powinno toczyć się postępowanie legalizacyjne co do inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]. Reasumując - Sąd uznał, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wady wskazane wyżej jednakże pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi. Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.