VII SA/Wa 1115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. i M. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i Ł. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno - kanalizacyjną oraz elektryczną na działce nr ew. [...], obręb [...] oraz na budowę zjazdu publicznego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przywołał definicję obszaru oddziaływania, określoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którą, jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przy czym zaznaczył, iż przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przede wszystkim przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście w/w przepisów organ nadzoru stwierdził, iż A. i M. P. są właścicielami działki sąsiadującej z nieruchomością, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Budynek zaprojektowano ścianą zwróconą w stronę granicy z działką skarżących, w odległości 4m od niej, co spełnia przepis § 12 (określający wymagane odległości budynków od granicy działki) zawarty w powołanym rozporządzeniu. Z projektu zagospodarowania działki będącego częścią zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek inwestora o wysokości 7,93 m jest oddalony od budynku na działce skarżących o ok. 16 m. Odległość między budynkami jest dwukrotnie większa niż wysokość projektowanego budynku. Tym samym spełnione są warunki określone przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia (w sprawie zacieniania sąsiednich budynków przez obiekty projektowane). Wojewoda [...] zaznaczył również, iż projektowana inwestycja nie narusza również pozostałych warunków technicznych zawartych w powyżej wskazanym rozporządzeniu, co stanowi, iż w świetle powyższych przepisów projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania sąsiadującej nieruchomości. Stwierdził także, iż wnioskodawcy nie wskazali również przepisu, z którego wywodziliby swój interes prawny do kwestionowania przedmiotowej decyzji. Tym samy uznał, iż wnioskujący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, zatem nie mogą skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyli A. i M. P., zarzucając jej: - naruszenie art. 157 § 3 k.p.a., przez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, - naruszenie art. 156 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., przez uznanie, że decyzja z dnia [.] września 2009 r., nr [...]r. Starosty [...] sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. A. i M. P., nie zgodzili się z argumentacją Wojewody [...], że do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji konieczne jest, "posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony", albowiem każde postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte z urzędu, ważne dla wszczęcia tego postępowania jest uprawdopodobnienie istnienia w sprawie przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Takie zaś przesłanki, w przedmiotowej sprawie, zdaniem strony, zachodzą, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A. i M. P. wskazali, iż byli stronami postępowania o wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., natomiast decyzja z dnia [...] września 2009 r., [...]r. Starosty [...], wydana została bez ustaleń dotyczących oddziaływania planowanego obiektu na ich nieruchomość w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, a ustalenie braku tego oddziaływania nastąpiło dopiero w postępowaniu o wznowienie postępowania w sposób urągający nie tylko obowiązującym przepisom prawa ale zdrowemu rozsądkowi, bo przez oświadczenie projektanta i inwestora o braku wpływu projektowanej inwestycji na teren ich nieruchomości, przy jednoczesnym oddaleniu przez Starostę [...] wniosku o dopuszczenie opinii biegłego w tym zakresie. Skarżący zaznaczyli, że złożone w tym postępowaniu oświadczenie projektanta i inwestora odnosi się jedynie do "analizy" zaciemniania przez projektowany obiekt ich nieruchomości, pomija zupełnie inne występujące w sprawie czynniki oddziaływania planowanej i zatwierdzonej decyzją z dnia [...] września 2009 r. czynniki oddziaływania jak hałas, emisja spalin równie istotne gdy zważyć, że planowana inwestycja ma służyć do handlu i napraw maszyn rolniczych w tym ciężkich maszyn rolniczych takich jak kombajny. Ponadto w piśmie z dnia 22 marca 2010 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżący wskazali, iż realizowany, w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2009 r., budynek prawie w całości zrealizowany jest poza wyznaczonym w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, terenem określonym w tejże decyzji, jako nieprzekraczalne linie zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, w myśl postanowień którego, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ wskazał, iż A. i M. P. są właścicielami działki nr ew. [...], obrębu [...], która jest oddzielona od działki, na której znajduje się inwestycja, działką o nr ew. [...], projektowany zaś budynek znajduje się w odległości ok. 25 m od granicy działki nr 68/2. Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż skarżący nie mogą przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, bowiem nie są żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Tym samym uznał, iż należało utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu, że Wojewoda [...] powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności niezależnie od posiadania przez skarżących statusu strony, ponieważ zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, organ wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności niepochodzący od strony nie obliguje organu administracji publicznej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. O wszczęciu postępowania z urzędu decyduje bowiem organ właściwy w sprawie. Ponadto zauważył, iż podnoszone przez skarżących uciążliwości, takie jak hałas, emisja spalin, związane z działalnością prowadzoną przez inwestorów, należą do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Wskazał także, iż również zacienienie działki nie może uzasadniać istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, gdyż prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z uwagi na zacienienie działek, normuje jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych, które w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do budynku skarżących położonego na działce nr [...], nie występuje. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i M. P., zarzucając jej: - błąd w ustaleniach faktycznych, przez przyjęcie, że działka gruntu [...] obrębu [...], która jest oddzielona od działki, na której znajduje się inwestycja (działka nr [...]) znajduje się w odległości ok. 25 m od granicy działki [...]; - naruszenie art. 156 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., przez uznanie, iż decyzja z dnia [...] września 2009 r. Starosty [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - naruszenie art. 3 i art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez odmowę przyznania statusu strony. Skarżący wskazali, że ich dom wznoszony jest na nieruchomości składającej się z obu działek w obrębie [...] o numerach ewidencyjnych [...] i [...], przy czym działka o nr ewidencyjnym [...] graniczy z terenem, na którym realizowana jest inwestycja. Zadaniem zaś Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była ocena wpływu realizowanej inwestycji na obie działki stanowiące przedmiot ich własności. A. i M. P. zaznaczyli także, iż trudno w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji dopatrzyć się poważnych rozważań w kwestiach podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. Wskazali, iż w dalszym ciągu nie został rozwiązany problem, czy Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. miał prawo zlokalizować inwestycję w innym miejscu niż wynikało to z decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy. Podnieśli, iż ten problem, w zaskarżonej decyzji, został skwitowany stwierdzeniem "pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące prawidłowości weryfikowanej decyzji nie mają wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie postępowaniami prowadzonymi na nowo - w trybie nadzwyczajnym, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być generalnie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że A. i M. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i Ł. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno - kanalizacyjną oraz elektryczną na działce nr ew. [...], obręb [...] oraz na budowę zjazdu publicznego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Podkreślić należy, że A. i M. P. są właścicielami działki sąsiadującej z nieruchomością, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Budynek zaprojektowano ścianą zwróconą w stronę granicy z działką skarżących, w odległości 4m od niej, co wypełnia dyspozycję § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymaganych odległości budynków od granicy działki). Z projektu zagospodarowania działki będącego częścią zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek inwestora o wysokości 7,93 m jest oddalony od projektowanego budynku na działce skarżących ok. 16 m. Odległość między budynkami jest dwukrotnie większa niż wysokość projektowanego budynku. Tym samym również zostały spełnione warunki określone przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia, w zakresie zacieniania sąsiednich budynków przez obiekty projektowane. Sporna inwestycja nie ogranicza również zagospodarowania sąsiadującej nieruchomości skarżących. W świetle powyższego należy uznać, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość objętą inwestycją, tym samym A. i M. P., nie mogli skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi oraz wskazać, iż bez większego znaczenia, jest to, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji odniósł się jedynie do odległości do działki skarżących o nr [...], wskazując, iż znajduje się ona ok. 25 m od budynku projektowanego, skoro jak wyżej wskazano, z ustaleń organu I instancji (które nie pozostają w opozycji do ustaleń organu II instancji, bo odnoszą się do odległości między budynkami nie działkami ) wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku skarżących wynosi ok. 16 m, co spełnia warunki określone przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia. Stwierdzić również należy, że odmowa przyznania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. skutkowała tym, iż organ nie mógł się odnieść do zarzutów merytorycznych odnośnie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, związanych m.in. z "lokalizacją inwestycji". Organ nadzoru nie był również zobowiązany do zbadania z urzędu, kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa tego nie nakazywał, tym samym i tego zarzutu skargi, nie można było podzielić. W okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie skarżący mają interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże interes ten pozbawiony jest ochrony prawnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.