VII SA/Wa 1115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r" znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r" znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na wniosek [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r., uznając m. in., że przedmiotowa decyzja organu powiatowego " (...) nie jest obarczona jedną wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. co z kolei eliminuje przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził,że przepis art. 157 § 3 Kpa stanowiący podstawę wydania badanej w trybie odwoławczym decyzji dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym lecz organ I instancji nie badał tych przyczyn lecz merytorycznie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania i odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przesłanek z art. 156 Kpa, w tej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto kiedy przepis art. 157 § 3 Kpa stanowiący podstawę wydania badanej w trybie odwoławczym decyzji dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Sp. z o.o zarzucając jej naruszenie przepisów prawa w postaci: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji mógł orzec co do istoty sprawy; art. 158 § 1 k.p.a. z zw. z art. 156 § 1 k.p.a. a contrario poprzez brak wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem spólki skarżacej istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Tym samym Organ II Instancji dysponując zebranym w sprawie materiałem dowodowym, winien ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku [...] a nie ograniczać się jedynie do kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00). W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich tak ocenianych uprawnień a określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji nie zbadał przymiotu strony składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organizacji społecznej pod względem przesłanek określonych w art. 31 Kpa. a mimo to odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a ponadto mimo odmowy wszczęcia odniósł się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do zarzutów wniosku o wszczęcie postępowania. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r" znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010r stanął na straży podstawowej zasady prawa administracyjnego tj zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Poczynienie innych ustaleń w tym zakresie wyłącznie przez organ II instancji prowadziłoby do jednoinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy zarzut spółki Skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W tej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałby to ww. zasadę dwuinstancyjności. Ponadto należy zaznaczyć, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, że skarżona decyzja dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania, a nie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.