VII SA/Wa 1117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w N. i nałożenia na A. N. obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej możliwości użytkowania budynku gospodarczego jako usługowy, uzgodnionej z Państwową Inspekcją Pracy oraz Państwową Strażą Pożarną,– uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) o wstrzymaniu użytkowania budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w N. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, oceny technicznej w/w budynku, uzgodnionej z Państwową Inspekcją Pracy, Państwową Strażą Pożarną oraz Państwową Inspekcją Sanitarną. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak też zastosował właściwe przepisy prawa, gdyż zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - klub fitness nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Jednakże w sentencji zaskarżonego postanowienia znalazła się oczywista omyłka. Organ powiatowy nałożył bowiem na inwestora obowiązek przedstawienia "oceny technicznej dotyczącej możliwości użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na usługowy, uzgodnionej przez Państwową Inspekcję Pracy, Państwową Straż Pożarną oraz Państwową Inspekcję Pracy". W w zdaniu tym niewątpliwie w miejscu powtórzonego zwrotu powinna znaleźć się "Państwowa Inspekcja Sanitarna". W tych warunkach organ II instancji uchylił decyzję organu powiatowego i orzekł co do istoty sprawy. Organ II instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Organ I instancji ustalił w sposób jednoznaczny, iż obiekt został wybudowany jako budynek gospodarczy w 1976r Z protokołu oględzin budynku oraz załączonych do niego dowodów w postaci fotografii wynika bezsprzecznie, iż obecnie obiekt budowlany stanowi budynek usługowy. Właściciel nieruchomości dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, nigdy nie dokonał stosownego zgłoszenia właściwemu organowi o zamiarze zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy wskazał, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło przed dniem 31 maja 2004 r. zatem organ powiatowy prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 1118/07 art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004r. należy rozumieć w ten sposób, że "w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50 i art 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych(...) Przepis art. 71a Prawa budowlanego miałby zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, to jest po dniu 31 maja 2004r." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. złożyła A. N. wnosząc o jego uchylenie. A. N. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Podniosła, iż nigdy nie musiała występować o zmianę użytkowania jej budynków ponieważ nigdy nie zostało zmienione przeznaczenie ani garażu, ani lokalu usługowego. Garaż został wybudowany w latach sześćdziesiątych, natomiast lokal, w którym obecnie znajduje się klub fitness został wybudowany w 1976 r. z przeznaczeniem na usługi. Działalność przedsiębiorcy podlega kontroli w myśl ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez kilkanaście lat prowadzenia przez nią działalności żaden organ administracyjny nie zakwestionował sposobu użytkowania budynku, który w dokumentacji architektonicznej figuruje jako gospodarczo – usługowy. Żaden z rodzajów prowadzonej przez nią działalności gospodarczej nie wymagał na przestrzeni lat zmiany dotychczasowych warunków adekwatnych dla działalności poprzedniej, były to rodzajowo podobne działalności gospodarcze. Tym samym nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania. Wskazała że działalność gospodarczą prowadziła od 1986 roku, kiedy stała się właścicielką budynku, otrzymanego w spadku po rodzicach. Skarżąca wskazała ponadto, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku sąsiadki H. K., która nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawować nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Tylko realizując opisane wyżej zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . W niniejszej sprawie, choć nie wynika to jednoznacznie z treści postanowienia, doszło do wszczęcia z urzędu (w związku z pismem właścicieli sąsiedniej nieruchomości) postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Wskazać należy, że tryb wszczęcia postępowania - z urzędu lub na wniosek - powinien być jednoznacznie określony w treści postanowienia. Stronami postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Podobne określenie kręgu zainteresowanych występuje w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Właściciele sąsiedniej nieruchomośći w szczególności, gdy budynek jest usytuowany w ostrej z nimi granicy mają z zasady przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy dokonały oceny zmiany sposobu użytkowania budynku bez właściwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.. I tak, organ zobowiązany był przede wszystkim określić to, czy budynek został wzniesiony legalnie i jakie było jego legalne przeznaczenie. Dopiero na tej podstawie mógł ocenić, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, czy możliwe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji zmiany sposobu jego użytkowania. Należy podkreślić, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zainicjowały procedurę legalizacyjną w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Brak ustaleń, wskazanych przez Sąd, mógłby doprowadzić do legalizacji użytkowania w określonej formie budynku, który nie jest obiektem legalnym w świetle przepisów prawa. Legalizacja zmiany sposobu użytkowania budynku, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej jest niedopuszczalna. Wyjaśnienie bytu prawnego budynku i charakteru jego legalnego przeznaczenia ma w sprawie kluczowe znaczenie. Na marginesie powyższej argumentacji i w nawiązaniu do stanowiska skarżącej Sąd wskazuje, że decyzja o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wpisano w decyzji o wpisie, jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Organ administracji państwowej wydający decyzję o wpisie nie jest upoważniony do narzucania zgłaszającym się podmiotom rodzaju działalności. Nie może także legalizować sposobu użytkowania obiektów wskazywanych jako miejsce wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2002r., w sprawie o sygn. akt IV SA 2036/00 -M. Prawn. 2002/19/867). Mając na uwadze powyższą argumentacje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).