VII SA/Wa 1117/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 19 października 2012 r., M. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności robót budowlanych, wykonanych w dniu 15 października 2012 r. na nieruchomości przy ul. T. w W., należącej do K. S. – S., oraz w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości na cele magazynowe. W dniu 23 listopada 2013 r. organ przeprowadził oględziny, w toku których ustalił, że znajdujące się na ww. nieruchomości wiaty zostały wzniesione na podstawie skutecznego zgłoszenia dokonanego w dniu 24 czerwca 2011 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych, wykonanych w dniu 15 października 2012 r. na ww. nieruchomości oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości na cele magazynowe. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na ustalenia ww. oględzin. Stwierdził, że inwestor zrealizował budowę dwóch wiat zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem, roboty przeprowadzono zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami prawa. W nawiązaniu do redakcji pisma z dnia 19 października 2012 r. wskazał, że w ramach jego kompetencji nie leży badanie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, a obiektu budowlanego lub jego części. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na ww. orzeczenie, uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w omawianej sprawie narusza przepis art. 61a § 1 k.p.a. Organ powiatowy podjął zbyt szeroki zakres działań wyjaśniających, aby następnie odmówić wszczęcia postępowania. Ocena żądania skarżącej mogła zostać wydana dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, z zapewnieniem wszystkim stronom czynnego w nim udziału. Opisane powyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez K. S. – S. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, sprawie nadano sygn. akt VII SA/Wa1058/13. Zanim zapadł wyrok w ww. sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pismem datowanym na dzień 25 marca 2013 r. poinformował M.S., że nie przysługują jej prawa strony i nie będzie do niej kierowana korespondencja w tej sprawie. M. S. wniosła skargę na przewlekłe działanie organu, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2013 r., uznał za zasadną, nakazując organowi powiatowemu zastosowanie właściwej formy odpowiedzi na wniosek z dnia 19 października 2012 r. zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. S. z dnia 19 października 2012 r. W uzasadnieniu ponownie powołał się na ustalenia poczynione podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 23 listopada 2012 r. - inwestor zrealizował dwie wiaty zgodnie ze skutecznie złożonym w Urzędzie [...] zgłoszeniem z dnia 24 czerwca 2011 r. Wskazał, że roboty przeprowadzono na zgłoszenie oraz zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami prawa. Brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, że w zakresie jego kompetencji nie leży badanie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości – działki, w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane organ bada zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zażalenia M. S. na ww. postanowienie do czasu rozpoznania skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1058/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. – S., na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy podmiot wnoszący żądanie określonej treści posiada legitymacje (poprzez zbadanie, czy ma interes prawny), a dopiero w drugiej kolejności, podejmując czynności wyjaśniające sprawę, czy żądanie takie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie może załatwić sprawy aktem administracyjnym o charakterze formalnym po uprzednim merytorycznym badaniu sprawy. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na okoliczność faktyczną, decydującą o słuszności, bądź braku słuszności żądania wnioskodawcy. Organ czyniąc odpowiednie ustalenia faktyczne, mające na celu zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni w niniejszej sprawie przysługuje interes prawny powinien ustalić, czy uciążliwość, na którą powołuję się skarżąca w rzeczywistości istnieje i czy może ona negatywnie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jej własność, gdyż tylko w takim przypadku skarżącej przysługiwałby przymiot strony. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem ma być zbadania legalności robót budowlanych wykonanych winno się oceniać według kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, z uwagi na wskazane wyżej nieprawidłowości organ II instancji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym. W związku z wydaniem ww. wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., przypomnijmy – którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem z dnia 19 października 2012 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania. Wskazał na opisany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1058/13 i to, że jest nim związany w niniejszej sprawie. Przywołał przepis art. 61a § 1 k.p.a., i ustalenie organu pierwszej instancji o tym, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności robót i zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo ocenił brak przymiotu strony wnioskującej w ww. postępowaniu. Charakter robót - wzniesienie wiaty, nie powoduje uciążliwości na sąsiedniej należącej do wnioskodawczyni działce, ani nie ogranicza jej zagospodarowania. Podnoszone kwestie hałasu, niebezpieczeństwo komunikacyjne mogą być przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Ponadto, organ wskazał, że cyt. "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przedmiotowej stacji paliw i zbiornika paliw". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. S., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając: w zakresie prawa materialnego: naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., naruszenie 138 k.p.a. oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. - uchylenie poprzedzającego zaskarżone postanowienie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w całości; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu drugiej instancji nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zapadły w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, wobec czego z prawnego punktu widzenia niedopuszczalne jest, by zawierały odmienną ocenę prawną tego samego stanu faktycznego, przy niezmienionym stanie prawnym. Skarżąca stwierdziła, że pisze już od wielu lat do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] liczne skargi i wnioski w związku z uciążliwością działalności prowadzonej przez P. S. A. na nieruchomości przy ul. T. w W.. Wydanych już zostało kilka wyroków sądowych na decyzje organów nadzoru budowlanego i niezależnie od składu sądów orzekających, ani sędziowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani też sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego nigdy nie mieli wątpliwości co do tego, że ma ona przymiot strony w toczących się postępowaniach, albowiem doznaje ona na swojej nieruchomości mieszkalnej, ponadprzeciętnych uciążliwości związanych ze sposobem korzystania z nieruchomości przy ul. T. w W. (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2787/12; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1038/11; z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/WA 1058/13; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 69/12). Skarżąca wskazała też, że zupełnie niezrozumiały jest w okolicznościach niniejszej sprawy akapit uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zgodnie którym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stacji paliw i zbiornika paliw, ponieważ nigdy nie wskazywał na funkcjonowanie ww. obiektów na sąsiedniej działce. Ta część uzasadnienia, zdaniem skarżącej, świadczy o rozpoznaniu jej sprawy w trybie cyt. "kopiuj-wklej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie nie odpowiadają przepisom prawa. Powtórzmy stan sprawy: wniosek o wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, czynności dowodowe w terenie, odmowa wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji, uchylenie tego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, ze wskazaniem braku podstaw do zastosowania trybu z art. 61a § 1 k.p.a. wobec czynności dowodowych, oddalenie skargi na to rozstrzygnięcie przez Sąd, ponowne orzeczenie organu pierwszej instancji w trybie art. 61a § 1 k.p.a., utrzymane przez organ drugiej instancji postanowieniem zaskarżonym w niniejszej sprawie. Już to proste naszkicowanie przebiegu postępowania pozwala w oczywisty sposób stwierdzić, że organ pierwszej instancji orzekając jak w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., nie zastosował się do wytycznych organu drugiej instancji zawartych w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., które zyskało pełna aprobatę Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w opisanym wyżej wyroku w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1058/13, zaś kolejne postanowienie organ drugiej instancji – orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2014 r., podjęte w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2013 r., nie odpowiadało własnemu, wcześniej wyrażonemu w sprawie stanowisku tego organ, a nade wszystko naruszało zasadę wynikająca z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Jak stanowi powołany powyżej przepis - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W niniejszej sprawie, w świetle ww. wyroku nie było podstaw do orzeczenia opartego na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazuje zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przymiot strony ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. poprzez zbadanie czy wnioskodawca posiada interes prawny w wszczęciu i prowadzeniu postępowania. Natomiast przez inne uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające wszczęcie postępowania można wskazać m.in. sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania może zostać wydane jedynie wtedy, gdy przyczyna odmowy jest ewidentna i oczywista. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie może zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym zasadność zgłoszonego żądania. Powyższe postanowienie ma charakter formalny, a nie merytoryczny. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jak podkreślał Sąd w ww. wyroku, w toku niniejszego postępowania doszło do przeprowadzenia oględzin i ustalono, że inwestor zrealizował zamierzenie inwestycyjne zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a następnie na podstawie powyższego ustalenia faktycznego organ wysnuł wniosek, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Sąd wskazał, że to rozumowanie jest nieprawidłowe. Organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy podmiot wnoszący żądanie określonej treści posiada legitymacje (poprzez zbadanie, czy ma interes prawny), a dopiero w drugiej kolejności, podejmując czynności wyjaśniające sprawę, czy żądanie takie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie może załatwić sprawy aktem administracyjnym o charakterze formalnym, po uprzednim merytorycznym badaniu sprawy. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na okoliczność faktyczną, decydującą o słuszności, bądź braku słuszności żądania wnioskodawcy. Sąd stwierdza, że w okolicznościach mniejszej sprawy powinno dojść do wszczęcia postępowania, skoro ocena przymiotu strony wnioskującej wymaga przeprowadzenia oceny w trybie postępowania dowodowego, czynności oględzin w tych warunkach powinny być przeprowadzone z zachowaniem zasad przewidzianych w tym zakresie w szczególności z udziałem uczestników postępowania. Ocena braku przymiotu strony w postępowaniu wszczętym na jej wniosek, skutkować powinna zaś umorzeniem postępowania w sprawie w trybie art. 105 § 1 k.p.a., jako wszczętego na wniosek podmiotu, któremu przymiot strony nie przysługuje. Organ musi mieć na uwadze także wiążące go w sprawie stanowisko Sądu wyrażone w ww. wyroku - przymiot strony w niniejszym postępowaniu winno się oceniać według kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ czyniąc odpowiednie ustalenia faktyczne, mające na celu zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni w niniejszej sprawie przysługuje interes prawny powinien ustalić, czy uciążliwość, na którą powołuję się skarżąca w rzeczywistości istnieje i czy może ona negatywnie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jej własność, gdyż tylko w takim przypadku skarżącej przysługiwałby przymiot strony. Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Akapit cyt. "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przedmiotowej stacji paliw i zbiornika paliw", zdaje się być oczywistą omyłką organu, tezą nieodnoszącą się do okoliczności sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ dołoży właściwych randze sprawowanego urzędu starań w redakcji uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).