VII SA/Wa 1058/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi K. S.- S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 03.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz.1071 z późn. zm.) oraz art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], nr [...] z dnia [...].01.2013 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: M. S. w dniu [...].10.2012 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności robót budowlanych wykonanych w dniu [...]10.2012 r. na nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] oraz w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości na cele magazynowe. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że posiada interes prawny do złożenia wniosku, albowiem jej nieruchomości sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność K. S. – S.. Wskutek czego na co dzień odczuwa negatywne oddziaływanie przedmiotowej nieruchomości związane z prowadzeniem na tej nieruchomości działalności magazynowej i budowlanej, gromadzenie odpadów, w tym szkodliwych, utrudnieniami komunikacyjnymi oraz uciążliwymi hałasami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], postanowieniem z dnia [...] .01.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wskazanego wyżej wniosku odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w dniu [...].11.2012 r. uprawniony przedstawiciel PINB dla [...] dokonał oględzin nieruchomości, której dotyczy wniosek w trakcie których ustalono, że Inwestor zrealizował dwie wiaty zgodnie ze skutecznie złożonym w Urzędzie [...] zgłoszeniem z dnia [...].06.2011 r. Od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].07.2012 r. nie wykonano żadnych robót budowlanych. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że w sytuacji gdy ustalenie okoliczności stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania wymaga podjęcia czynności wyjaśniających w znacznym zakresie, mogą być one podjęte wyłącznie w toku formalnie wszczętego postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2012-08-30, sygn. akt VII SA/Wa 625/12). W omawianej sprawie zostały przeprowadzone czynności mające charakter materialnoprawny. Zdaniem organu ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zaistniałym stanie faktycznym organ powiatowy podjął zbyt szeroki zakres działań wyjaśniających, aby następnie odmówić wszczęcia postępowania, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono rozważania dotyczące meritum żądania. Zdaniem [...]WINB ocena żądania skarżącej mogłaby zostać wydana dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, z zapewnieniem wszystkim stronom czynnego w nim udziału. Zatem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w omawianej sprawie narusza przepis art. 61a § 1 k.p.a. Organ wskazał również, że okoliczność, iż obiekt budowlany został wykonany na podstawie zgłoszenia nie powoduje automatycznie braku możliwości uznania innych osób (w tym właścicielki sąsiedniej nieruchomości) za stronę postępowania. Krąg stron ustala się niezależnie od zakresu ustalonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę, czy też dokonywaniu zgłoszenia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. S. – S. (dalej zwana skarżącą), zarzucając organowi naruszenie art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 81a ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podstawowe znaczenie ma ocena charakteru czynności kontrolnych, regulowanych w art. 81a ustawy Prawo budowlane. Czynności te stanowią specyficzną formę działania organów nadzoru budowlanego, a fakt ich podjęcia nie jest równoznaczny ze wszczęciem postępowania administracyjnego. Przeciwnie dopiero wyniki czynności kontrolnych upoważniają organy nadzoru budowlanego do rozważenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego (tak: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10). Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w wyniku czynności kontrolnych, których podjęcie nie przesądza jeszcze o wszczęciu postępowania, brak przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego to zastosowanie art. 61a k.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. Skarżąca wskazała, że organ I instancji stwierdził brak podstaw do uznania M. S. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie czyni w tym zakresie żadnych ustaleń własnych, a mimo to zdaję się kwestionować ocenę dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sam fakt zainteresowania się przez M. S. nieruchomością skarżącej nie oznacza, że posiada ona jakikolwiek interes prawny w sprawie rzekomych robót budowlanych. Brak interesu prawnego jest okolicznością wystarczającą do odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała również, że rozstrzygnięcie kasacyjne jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, przewidzianego w przepisach art. 138 § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie wskazuje zakresu postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji. Samo naruszenie przepisów postępowania nie jest wystarczające by uznać, że możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej. Ocena, iż brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania powinna skutkować wydaniem rozstrzygnięcia opartego o przepisy art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz.1071 z późn. zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis wskazuje dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przymiot strony ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. poprzez zbadanie czy wnioskodawca posiada interes prawny w wszczęciu i prowadzeniu postępowania. Natomiast przez inne uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające wszczęcie postępowania można wskazać m.in. sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (tak w: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., III SA/Kr 487/12), sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11). Należy wskazać również, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania może zostać wydane jedynie wtedy gdy przyczyna odmowy jest ewidentna i oczywista. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie może zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym zasadność zgłoszonego żądania. Powyższe postanowienie ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Organ w pierwszej kolejności przed przystąpieniem do badania zasadności żądania ma obowiązek podjąć czynności w celu ustalenia, czy strona ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2012 r., II SA/Go 695/12). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].11.2012 r. ustalono, że inwestor zrealizował zamierzenie inwestycyjne zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a następnie na podstawie powyższego ustalenia faktycznego organ wysnuł wniosek, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Powyższe rozumowanie w świetle poczynionych na wstępie uwag jest nieprawidłowe. Organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy podmiot wnoszący żądanie określonej treści posiada legitymacje (poprzez zbadanie, czy ma interes prawny), a dopiero w drugiej kolejności, podejmując czynności wyjaśniające sprawę, czy żądanie takie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie może załatwić sprawy aktem administracyjnym o charakterze formalnym po uprzednim merytorycznym badaniu sprawy. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na okoliczność faktyczną, decydującą o słuszności, bądź braku słuszności żądania wnioskodawcy. Ustalając status strony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ czyniąc odpowiednie ustalenia faktyczne, mające na celu zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni w niniejszej sprawie przysługuje interes prawny powinien ustalić, czy uciążliwość, na którą powołuję się skarżąca w rzeczywistości istnieje i czy może ona negatywnie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jej własność, gdyż tylko w takim przypadku skarżącej przysługiwałby przymiot strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2003 r., II SA/Gd 579/00 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].01.2013 r., znak: [...] wskazał także, że "roboty przeprowadzono na zgłoszenie oraz zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami prawa, a nie było konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tak więc wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Należy wskazać, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu którego przedmiotem ma być zbadania legalności robót budowlanych wykonanych w dniu [...].10.2012 r. winno się oceniać według kryteriów wynikających z art. 28 kpa. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu "zgłoszeniowym"- co podkreśla organ I instancji. Powyższa okoliczność jest prawnie irrelewantna dla badania przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej,. Z uwagi na wskazane wyżej nieprawidłowości organ II instancji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. powyższy przepis stosuję się odpowiednio również do zażaleń na postanowienia. Wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz sprawa nie została wyjaśniona w koniecznym zakresie, który ma istotny wpływ na mogące zapaść rozstrzygnięcie. Przy czym należy wskazać, że sformułowania "niewyjaśnienie sprawy w koniecznym zakresie" nie należy utożsamiać jedynie z postępowaniem dowodowym. Z przyczyn omówionych powyżej nie ulega wątpliwości, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] 01.2013 r., znak: [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 61a k.p.a. W ocenie Sądu również druga wymieniona przesłanka została spełniona. Oczywistym jest, że ustalenie w sposób prawidłowy, czy podmiotowi wnoszącemu żądanie przysługuje przymiot strony ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazany wyżej przepis (art. 138 § 2 k.p.a.) stanowi sposób realizacji zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) na gruncie postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższą zasadą strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ II instancji nie może orzekać co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji uchylił się od zbadania sprawy w istotnym dla jej wyjaśnienia zakresie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydając rozstrzygnięcie o charakterze formalnym właściwie nie badał sprawy merytorycznie i tym samym uzasadnione jest uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 81a ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity) – dalej zwanej "p.b.". Zgodnie z powyższym przepisem organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren w celu przeprowadzenia kontroli. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżąca powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., II OSK 458/10, w którym Sąd wskazał, że gdy w toku kontroli (przeprowadzonej na podstawie art. 81a ust. 1 p.b. – uwaga Sądu) okaże się, że sporny obiekt nie jest nielegalnie użytkowany, postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte i organ nie ma podstaw, aby zakończyć je jakimkolwiek rozstrzygnięciem. (...) Natomiast stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektu obliguje organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, (...). Zasada wyrażona w cytowanym powyżej orzeczeniu dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w której organ działa z urzędu, natomiast nie obejmuje przypadków, gdy został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Złożenie wniosku nakłada na organ obowiązek ustosunkowania się do niego i tym samym w pierwszej kolejności musi on zbadać, czy wniosek pochodzi od strony, czyli osoby mającej interes prawny w wszczęciu postępowania, a dopiero w drugiej kolejności może podejmować czynności wyjaśniające sprawę. Należy także wskazać, iż wbrew twierdzeniom skargi , oględziny dokonane przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2012r. stanowiły dowód w rozumieniu art. 79 kpa ( na ten przepis zresztą organ powołuje się w zawiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu z oględzin), zaś dowód taki mógł być przeprowadzony jedynie we wszczętym postępowaniu. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.