II SA/Go 695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 159 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie: K.p.a), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: SKO), wstrzymało wykonanie decyzji Burmistrza Miasta z [...] grudnia 2009 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz z nadbudową oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego z przeznaczeniem na działalność handlowo – usługową, wyburzenie części obiektu i budynku i przebudowy parkingu na działkach nr [...]. Postanowienie wydano na wniosek P Sp. z o.o., w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowienie doręczono M.B. – Pracownia Projektowa A Sp. z o.o. – jako pełnomocnikowi inwestora B.K., 7 marca 2012 r. 18 kwietnia 2012 r. do SKO wpłynął wniosek B.K. o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z [...] lutego 2012 r., nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wniosek sformułowano w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. skierowania postanowienia do podmiotu niebędącego w sprawie stroną. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że B.K. przysługuje w sprawie przymiot strony, w związku z przeniesieniem na niego decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z [...] grudnia 2009 r. Z tą chwilą także spółka A utraciła status strony tego postępowania. Postanowieniem z [...] maja 2012 r., nr [...], SKO, powołując się na przepis art. 61 a § 1 K.p.a, odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego postanowienia SKO z [...] lutego 2012 r., nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że B.K. udzielił pełnomocnictwa Z.R. i M.B. - [...] kwietnia 2009 r. Zakwestionowane wnioskiem postanowienie doręczono M.B. – Pracownia Projektowa A sp. z o. o, jako pełnomocnikowi inwestora. W dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu, pełnomocnictwo to nie było cofnięte. Organ wskazał, że B.K. wniósł w tej sprawie zażalenie na postanowienie. W chwili orzekania sprawa ta była w toku. Powyższe postanowienie doręczono wnioskodawcy 22 maja 2012 r. B.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z [...] lutego 2012 r., nr [...], zarzucając postanowieniu z [...] maja 2012 r., naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a, poprzez przyjęcie, że uzasadnioną podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi brak cofnięcia pełnomocnictwa dla Z.R. i M.B., którzy wnieśli odwołanie od postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a, poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Strona wskazała, iż wprawdzie udzieliła ww. osobom pełnomocnictwa, ale miało to miejsce w 2009 r. i obejmowało ono jedynie występowanie w określonym zakresie w przed określonymi urzędami, nie dotyczyło natomiast postępowania przed SKO. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., nr [...], SKO orzekło o utrzymaniu swojego wcześniejszego postanowienia w mocy. Organ wskazał, że postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zostało doręczone m.in. "M.B. Pracownia Projektowa A Sp. z o.o., z zaznaczeniem - pełnomocnik inwestora" - co wynika ze wskazania adresatów - stron postępowania, którym to postanowienie zostało doręczone. Jednocześnie organ podkreślił, iż toczy się przed nim postępowanie z wniosku "P" Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z [...] grudnia 2009 r., ustalającej warunki zabudowy – zarejestrowana pod nr [...]. W dalszej kolejności organ wskazał, że w przedłożonych przez Burmistrza Miasta aktach znajduje się upoważnienie - pełnomocnictwo z [...] kwietnia 2009 r., udzielone przez B.K. dla Z.R. i M.B. osób upoważnionych z pracowni projektowej A Sp. z o.o, do występowania w imieniu mocodawcy w urzędach w zakresie: decyzji warunków i zagospodarowania terenów oraz terenów przyległych; decyzji pozwolenia na budowę; podania oświadczeń w imieniu właściciela; reprezentowania w czynnościach administracyjnych dla inwestycji budowy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] dz. Nr [...]. Kolegium uznało, iż treść pełnomocnictwa nie nasuwa wątpliwości co do zakresu umocowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że radca prawny W.L., złożył wniosek z [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z [...] lutego 2012 r., nr [...] (wstrzymującej wykonanie decyzji ustalającej warunki zabudowy) w trakcie toczącego się postępowania II -instancyjnego przed SKO dot. ww. postanowienia. Postępowanie jako nie zakończone ostatecznym postanowieniem Kolegium na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy stanowiło podstawę do podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że na dzień wydania postanowienia z [...] lutego 2012 r. udzielone przez B.K. pełnomocnictwa dla ww. osób nie zostały skutecznie cofnięte. Wnosząc skargę na ww. postanowienie B.K. zarzucił mu naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżący nie podzielił oceny organu w zakresie pełnomocnictwa udzielonego uprzednio Z.R. i M.B.. Podkreślił, że postanowienie z [...] lutego 2012 r. zostało skierowane do niewłaściwej osoby. Wskazał także, że w związku z przeniesieniem na niego decyzji nr [...], nabył on status strony w tym postępowaniu, natomiast wskazana Spółka A Sp. z o.o. status ten utraciła. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może to doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe i powinna być wydana decyzja administracyjna (o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego – art. 105 § 1). Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje natomiast, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak A. Plucińska – Filipowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011). Postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. ma zatem charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011r., sygn.. akt II SA/Ol 893/11 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpatrywanej sprawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lutego 2012 r., nr [...], wstrzymującego wykonanie decyzji Burmistrza Miasta z [...] grudnia 2009 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie tego postanowienia prowadzone jest postępowanie w toku instancji, w związku z wniesionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z wyjaśnień organu, wniosek o ponowne rozpatrzenie złożył inny podmiot, niż wnioskodawca. Zdaniem Sądu SKO wydając zaskarżone postanowienie, naruszyło art. 61a § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że organ w wydanym postanowieniu odniósł się do podstawy merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. skierowania postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena dokonywana była w kontekście występowania skarżącego w postępowaniu przez pełnomocnika i zakresu tego pełnomocnictwa. W tym zakresie organ nie podzielił oceny strony. Powyższe spowodowało, że organ zawarł stanowisko merytoryczne, a zatem wykroczył poza uzasadnienie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Organ, wobec złożenia wniosku powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe i rozstrzygnąć je na podstawie art. 158 w zw. z art. 126 K.p.a. i w tym rozstrzygnięciu, mającym formę postanowienia, może merytorycznie odnieść się do zasadności tego wniosku (złożonego przez skarżącego, który jest inwestorem). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270) orzekł o uchyleniu postanowień wydanych przez SKO w I, jak w II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, rozpoznając wniosek skarżącego, uwzględnić treść powyższych rozważań i dokonać niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Wobec uchylenia postanowień odmawiających wszczęcia postępowania, przepis art. 152 cytowanej wyżej ustawy nie miał zastosowania.