VII SA/Wa 1124/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: "skarżąca"), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r., nr [...] oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy Decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...],[...] Konserwator Zabytków nakazał Państwu: [...] przeprowadzenie niezbędnych - ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytków - prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynkach dwóch zbiorników gazu przy ul. [...] w [...] oraz określił termin ich wykonania. Powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie, [...] Konserwator Zabytków, wezwał [...] do wykonania ww. obowiązku, kierując do zobowiązanej upomnienie z 2 lipca 2014 r. Z uwagi na bezskuteczność upomnienia, w dniu [...] października 2014 r. Prezydent [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wzywając do wykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją. W dniu 5 maja 2016 r. [...] Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Jak wynika z protokołu prace, określone w decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2012 r., nr [...] zostały wykonane w niewielkiej części. W związku z powyższym, organ konserwatorski, postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...], orzekł o nałożeniu na [...] grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł w związku niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było dwukrotnie awizowane, a następnie zwrócone przez pocztę z adnotacją o niepodjęciu przesyłki przez adresata. W dniu 16 października 2017 r. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na ww. postanowienie, w którym zaznaczyła, że "z ostrożności wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, albowiem postanowienie nie zostało doręczone prawidłowo." Pismem z 4 grudnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zobowiązał skarżącą do wskazania czy zażalenie zawiera żądanie przywrócenia terminu, a także podania przyczyn uchybienia terminowi. W dniu 18 grudnia 2017 r. pełnomocnik [...] podniósł, że dopiero w październiku 2017 r., po dokonaniu przeglądu akt, zapoznał się z postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz stwierdził, iż nie zostało ono doręczone. Nadto, [...] działała w uzasadnionym przekonaniu, iż udział w zabytkowej nieruchomości posiada na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej i postanowienie doręczone jej mężowi jest rozstrzygnięciem skierowanym również do niej. Uzasadniając stanowisko w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, Minister w pierwszej kolejności podniósł, że w postępowaniu administracyjnym doręczenie decyzji (postanowienia) stanowi czynność materialno-techniczną. Jednakże wadliwość doręczenia polegająca na naruszeniu przepisów określonych w art. 40 k.p.a. nie oznacza, iż decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa wart. 110 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne, w tym również decyzja (postanowienie) doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2009 r., sygn. IOSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12 - dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Z kolei, odnosząc się do zarzutów skarżącej co do braku skutecznego doręczenia postanowienia z dnia [...] października 2016 r., nr [...], organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wprowadzone do obrotu prawnego, zaś ewentualna wadliwość doręczenia, na którą powołuje się [...] może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustosunkowując się zaś do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r. organ podniósł, że w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania/zażalenia, które muszą być spełnione łącznie. Zgodnie z tym przepisem - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, dopełniając jednocześnie czynności dla której określony był termin (§ 2). Następnie Minister wyjaśnił, że przesłanką umożliwiającą organowi przywrócenie terminu winno być zachowanie szczególnej staranności przez stronę w dopełnieniu obowiązków procesowych oraz uprawdopodobnienie braku winy po jej stronie co do okoliczności, będących przyczyną uchybienia terminowi. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się - zgodnie z orzecznictwem - z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1559/05, LEX nr 227785). Dalej organ administracji wskazał, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można więc mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Uchybienie terminu może być przykładowo poczytane jako zawinione przez nią, "jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck., W-wa 2005, str. 334). Jednocześnie Minister przywołał orzecznictwo sądowe dotyczące braku przesłanki winy. Ponadto, odwołując się do doktryny organ podniósł, że osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei dokonując oceny argumentacji skarżącej Minister wskazał, że nie można uznać, iż doszło do uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z [...] października 2016 r., nr [...]. Powołanie się na fakt doręczenia postanowienia współmałżonkowi i uznanie, że rozstrzygnięcie to odnosi się także do strony skarżącej, w świetle przywołanych powyżej rozważań co do okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie uprawdopodabnia, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Braku winy nie stanowi bowiem nieznajomość prawa. Adresatem postanowienia był wyłącznie współmałżonek, zaś skarżąca nie została wskazana w nim jako osoba, na którą została nałożona grzywna w celu przymuszenia. Minister wyjaśnił, że stronami postępowania nakazu konserwatorskiego (decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]) byli wszyscy wymieni z imienia i nazwiska współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, w tym także [...] oraz jej współmałżonek i osoby te są w pełni odpowiedzialne za wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego na nich nakazem konserwatorskim. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku, a więc również wystawienia tytułu wykonawczego na każdego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i nałożenia na każdego z nich, środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 591/14, LEX nr 2083581 oraz z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1014/14). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] lutego 2018 r., [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu normy prawnej z niego wynikającej; przepisem który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 134 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a., ponieważ postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało stronie prawidłowo doręczone, w tym nie zostało doręczone zastępczo; na skutek czego organ rozpatrujący zażalenie powinien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, gdyż postanowienie o nałożeniu grzywny nigdy nie weszło do obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że istota sporu dotyczy doręczenia, a właściwie braku doręczenia, postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł na współużytkowniczkę wieczystą nieruchomości [...], w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że w aktach brak jest dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny poprzez dwukrotną awizację. Powodem dla którego nie można uznać za dowód doręczenia, w tym doręczenia zastępczego, postanowienia jest brak pierwszej strony dowodu doręczenia. Na pierwszej stronie bowiem znajdują się dane pozwalające na identyfikację odbiorcy oraz rodzaju pisma, które było przedmiotem doręczenia. Druga strona tzw. zwrotki nie pozwala na identyfikację tych danych i nie jest dowodem doręczenia zastępczego pisma. Skarżąca podniosła, że postanowienie nie zostało stronie doręczone a pełnomocnik strony zapoznał się z jego treścią w Biurze [...] Konserwatora Zabytków w dniu 9 października 2017 r. W tym dniu również w czasie przeglądu akt stwierdzono, że w aktach brak jest dowodu doręczenia postanowienia stronie. W przypadku innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, istnieją kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem obu stron tzw. zwrotki, co pozwala na potwierdzenie komu i jaki dokument został doręczony. Dalej skarżąca stwierdziła, że stanowisko organu oraz orzeczenia sądów przytoczone na str. 2 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia są nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, albowiem dotyczą rozstrzygnięć administracyjnych, które zostały doręczone, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2018 r., nr [...], mocą którego organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (tiret pierwszy) oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (tiret drugi). Postanowienie to zapadło po rozpatrzeniu wniosku skarżącej [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r., orzekającego o nałożeniu na [...] grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł, w związku niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] października 2014 r., nr [...]. Rozpatrując wskazany wniosek (w zakresie przywrócenia terminu) organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59 § 1 i 2 k.p.a. uznając, że strona skarżąca nie spełniła jednej z podstawowych przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., tj. nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu (§ 1 art. 58). Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę przyczyny niedochowania terminu podane we wniosku, tj. powołanie się na doręczenie postanowienia współmałżonkowi i uznanie, iż rozstrzygnięcie to odnosi się także do strony skarżącej. Organ przyjął jednak, że powyższe nie świadczy o braku winy strony w uchybieniu terminu, albowiem o braku winy nie stanowi nieznajomość prawa. Konsekwentnie, odmawiając przywrócenia uchybionego terminu, organ odwoławczy w sentencji (tiret drugi) orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. W myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1); prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2); przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z art. 134 k.p.a. wynika zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Do zażaleń przepis ten znajduje zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że organ drugiej instancji - po otrzymaniu zażalenia, a przed jego rozpatrzeniem, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym czy zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu, a jeżeli nie, rozpoznać ewentualny wniosek strony o przywrócenie terminu (taki wniosek został złożony wraz z zażaleniem przez skarżącą). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie polegającej na wniesieniu zażalenia od postanowienia organu I instancji - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Wniesienie zażalenia w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dla prawidłowego stwierdzenia czy zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie niezbędnym jest jednoznaczne ustalenie daty doręczenia postanowienia organu I instancji. W myśl art. 42 i art. 43 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony powyżej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku z kolei nieobecności adresata w mieszkaniu pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób - stosownie do art. 44 § 2 - 4 k.p.a. - zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W razie nieodebrania przesyłki doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem organu II instancji było w pierwszej kolejności jednoznaczne stwierdzenie (po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym ewentualnie reklamacyjnego) w jakiej dacie uznaje się za doręczone [...] postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r. Z rozdzielnika postanowienia wynika, że orzeczenie zostało do niej skierowane. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, jednakże jak słusznie podniesiono w skardze brak jest pierwszej strony tego dokumentu umożliwiającej identyfikację odbiorcy oraz skierowanego do niego dokumentu. Gdyby bowiem po ustaleniu powyższego okazało się, że tzw. doręczenie zastępcze było skuteczne, od daty jego dokonania należało liczyć upływ terminu do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji dopiero badać, czy uchybienie tego terminu miało miejsce z winy skarżącego. Zgodzić się należy więc ze stroną skarżącą, że uzasadnienie Ministra przedstawione w zaskarżonym postanowieniu nie odnosi się do tego co jest istotą postępowania zażaleniowego. Stwierdzenie wniesienia przez skarżącą zażalenia z uchybieniem terminu i odmowa przywrócenia terminu w sytuacji, gdy organ zaniechał ustalenia dnia początkowego tego terminu, należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym stan faktyczny należy ustalać po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, czego organ drugiej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi je uchylił. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.