VII SA/Wa 1125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 – dalej jako "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w [...] obowiązek wykonania robót remontowych istniejącej, niesprawnej instalacji wentylacji mechanicznej garaży, zlokalizowanych w piwnicy budynku pawilonu handlowo- usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]-[...], zamontowania w w/w garażu samoczynnych urządzeń oddymiających oraz zlikwidowania w w/w garażu istniejącej wentylacji grawitacyjnej. Organ powiatowy określił termin na wykonanie powyższego obowiązku do końca grudnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od w/w rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/GI 516/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2008r., w części utrzymującej w mocy określenie terminu wykonania robót nakazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Spółdzielnia pismem z dnia 14 listopada 2012 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że prawidłowość decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2008 r., była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Gl 516/08 stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2008r. w części utrzymującej w mocy określenie terminu wykonania robót nakazanych w decyzji, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Organ podkreślił, że sąd administracyjny, oddalając skargę badał nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale kierując się dyspozycją art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności sprawy, pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. W ocenie organu pierwszej instancji po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Podał ponadto, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie zdarzeń i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W związku z tym, fakt zmiany sytuacji faktycznej i prawnej uczestników postępowania, nie ma wpływu na ocenę decyzji pod kątem obarczenia wadą nieważności. Organ pierwszej instancji wskazał również, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]stycznia 2008 r. nr [...]. W ocenie skarżącej, GINB bezzasadnie odmówił Spółdzielni wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ nie uwzględnił faktu, że sporna instalacja jest wewnętrzną instalacją tylko jednego lokalu, bez żadnego oddziaływania na resztę dwupiętrowego pawilonu handlowego. Podała ponadto, że organ nadzoru budowlanego wydał w oparciu o postanowienia art. 66 prawa budowlanego nakaz przeprowadzenia modernizacji lokalu i to takiej, która wymaga pozwolenia na budowę, do czego w/w przepis organu nie upoważnia, w związku z czym organ przekroczył swoje kompetencje wynikające z treść art. 66 prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu, stosownie do art. 134 p.p.s.a. ustalił, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu, zatem jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 61 i 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010, nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art. 155 w zw. z art. 28 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniesiono również zarzut naruszenie art. 134 p.p.s.a. W ocenie skarżącej przewidziany w art. 66 prawa budowlanego nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku może dotyczyć wyłącznie stanu technicznego samego obiektu budowlanego, natomiast nie może nakazywać remontowania lub modernizacji instalacji obsługujących tylko jeden lokal. Skarżąca wskazała, że w trakcie trwającego w tej sprawie postępowania organy administracyjne wbrew wymogom art. 66 prawa budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących stanu technicznego lokalu użytkowego w podziemiu budynku przy ul. [...]. Nie wykazały również, że rodzaj zalecanych robót miał na celu utrzymanie w dobrym stanie całego budynku. W skardze zarzucono również, że organ naruszył art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie spółce [...] prawo strony w niniejszym postępowaniu, gdy tymczasem spółka [...] nie miała w niniejszej sprawie interesu prawnego, a jedynie faktyczny. W ocenie skarżącej art. 66 prawa budowlanego ustala zobowiązanie tylko w stosunku do właściciela budynku lub jego zarządcy, tym samym spółka [...] nie mogła być stroną, którą organ administracyjny w postępowaniu o uchylenie decyzji miał obowiązek pytać o zgodę. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę, że spółka [...] od grudnia 2010 r. znajduje się w stanie upadłości. Tym samym o stanowisko w tej sprawie organ administracyjny winien zwrócić się do syndyka masy upadłości, a nie zarządu upadłej spółki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej uznały, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., z uwagi na to, że decyzja ta podlegała uprzednio kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 516/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy określenie terminu wykonania robót, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Zdaniem Sądu stanowisko organów należy uznać za prawidłowe. Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Istotą wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że zaskarżona decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia, ustanowionych w art. 145 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem decyzji administracyjnych. W takim zakresie decyzji tej przysługują cechy prawomocności, odróżniające ją od wszelkich innych decyzji ostatecznych. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny, jako zgodnej z prawem w zakresie, w jakim sąd ten dokonuje tej kontroli (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Na skutek wyroku oddalającego skargę decyzja administracyjna staje się zatem prawomocna, co oznacza, że nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została ona uznana już za niewadliwą mocą orzeczenia sądowego. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 468/07 (Lex nr 505294), "podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja, niż wyrok sądu administracyjnego". Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 uznał, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Jeżeli zatem dany akt podlegał już kontroli Sądu, który prawomocnie oddalił skargę, to - co do zasady - zamyka to drogę do prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tym również w zakresie żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższe wynika również z faktu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy zaskarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Wskazać należy, że wszystkie powołane przez skarżącą okoliczności, w tym także naruszenie art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak również kwestie związane z pojęciem "właściciela" oraz przekroczenia uprawnień PINB w [...] wynikających z postanowień art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego zostały szczegółowo wyjaśnione w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2009 r. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że organ administracji doręczył decyzję z dnia [...] marca 2008 r. spółce [...], bowiem [...] Sp. z o.o. nie wnosiła w niniejszej sprawie żadnych środków zaskarżenia, zatem żadne rozstrzygnięcie nie zostało wydane w oparciu o żądanie podmiotu, który nie byłby stroną postępowania. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w związku z czym należało odmówić wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.