VII SA/Wa 1127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K P na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) po przeprowadzeniu na wniosek K P postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, z którego wynika, że podczas oględzin m.in. zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. stwierdzono m.in., że "od strony zachodniej do budynku j.w. przylega parterowa "dobudowa" usytuowana przy ogrodzeniu z pos. [...],[...], wymiary tzw. "dobudowy" ok. 2,50 x 3,50m x 4,00m, wysokość 2,3 - 2,2 m. Budynek konstrukcji drewnianej, częściowo murowanej - dach zew. jednospadowy, spadek dachu w kierunku północnym - orynnowany (pokrycie dachu papą)". Organ przyjął, że budynek ten został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ z protokołu z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] (sporządzonego w odrębnym postępowaniu), wynika, że w tamtym okresie budynek gospodarczy nie istniał. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedle [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia[...] listopada 2006 r., nr [...], poz. [...]) działka inwestycyjna nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...], znajduje się w jednostce terenowej o symbolu MNK 54 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niską zawierającą nie więcej niż 4 lokale mieszkalne. W § 27 pkt 4 podpunkt 3 ww. planu dopuszcza się realizację odrębnych budynków gospodarczych i garażowych przy czym ustala się maksymalną łączną powierzchnię zabudowy budynków gospodarczych (w tym garaży) - 50 m2. W związku z dopuszczeniem przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego legalizacji kontrolowanej inwestycji PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo nałożył na K P obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia ww. postanowienia dokumentów szczegółowo w nim wskazanych, mających na celu legalizację budynku. Wobec niewywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. art. 49b ust.2 Prawo budowlane, nakazał K P dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach ok. 2,50 + 3,50m x 4,00m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...], w granicy z działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. W związku z wnioskiem K P o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. oraz wcześniejszym złożeniem przez K P skargi do WSA w Warszawie na ww. decyzję z dnia [...] marca 2017 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. Następnie po odrzuceniu skargi postanowieniem Sądu z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/17, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że K P, pomimo umożliwienia jej przez ustawodawcę sposobu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowanego, nie skorzystała z niej tj. nie przedłożyła w terminie wymaganej dokumentacji. Tym samym nie pozostawiła organom nadzoru budowlanego innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki. Analizując wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r., pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ uznał, że nie jest ona obarczona żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności analizowanego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K P o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki – trzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę podzielił ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz uznał, że w sprawie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż budynek powstał wraz z budynkiem mieszkalnym (objętym nakazem rozbiórki z dnia [...] lipca 1958 r.), organ stwierdził, że zarówno z planu sytuacyjnego sporządzonego w dniu [...] maja 1986 r., jak i planu usytuowania budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...], wykonanego na podstawie mapy sytuacyjnej z dnia [...] października 1968 r. oraz planu inwentaryzacyjnego z dnia [...] kwietnia 1978 r. jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy ("przybudówka") w ww. latach nie istniał. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K P. Skarżąca podniosła, że budynek mieszkalno-gospodarczy wraz z przybudówką nabyła aktem notarialnym w 1977 r. i płaci za te obiekty podatek już 40 lat. Ponadto wskazała, że obiekt jest w dobrym stanie, zgodny z wymogami techniczno-użytkowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r. utrzymująca własne rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję nakazującą K P dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach ok. 2,50 + 3,50m x 4,00m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...], w granicy z działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...]. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawa ona nie narusza. Prawidłowo organ uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazującą K P dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach ok. 2,50 + 3,50m x 4,00m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z ustaleń dokonanych przez organy w trybie zwykłym wynika ,że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się "od strony zachodniej istniejącego budynku parterowa "dobudowa" usytuowana przy ogrodzeniu z działkami przy ul. [...] , oraz ul. [...], posiadająca wymiary ok. 2,50 x 3,50m x 4,00m, wysokości około 2,2- 2,3 m. Budynek konstrukcji drewnianej, częściowo murowanej , posiada dach jednospadowy, skierowany w kierunku północnym - orynnowany i pokryty papą. Organy przyjęły, że budynek ten został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ z protokołu z dnia [...] października 2001 r., nr [...] dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] (sporządzonego w odrębnym postępowaniu), wynika, że w tamtym okresie budynek gospodarczy nie istniał. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu formułowanego w toku postępowania nadzorczego , że w istocie przedmiotowy obiekt został w zniesiony przez poprzedniego właściciela w roku 1958, organ wyjaśnił, a Sąd wyjaśnienia te akceptuje, że zarówno z planu sytuacyjnego sporządzonego w dniu [...] maja 1986r jak i planu usytuowania budynku na działce wykonanego na podstawie mapy sytuacyjnej z dnia [...] października 1968r. oraz planu inwentaryzacyjnego z [...] kwietnia 1978r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa dobudowa w tych latach nie istniała. Okoliczność tę potwierdza także przywołany wyżej załącznik do protokołu nr [...] z dnia [...] października 2001r. stanowiący szkic wszystkich obiektów usytuowanych na działce przy ul. [...], a który nie ujawnia istnienia na gruncie przedmiotowej dobudowy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego obiektu) budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25.00 m2 wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca takiego zgłoszenia nie dokonała. W zaistniałej sytuacji prawidłowo stwierdzono, że "dobudowa" została zrealizowana bez zgłoszenia i podlega sankcji z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że obiekt został zrealizowany po 1994r., w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r., należało zastosować przepisy powyższej ustawy. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia; ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 49b Prawa budowlanego, przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jeżeli budowa m.in. nie narusza przepisów, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie procedury legalizacyjnej umożliwiłoby skarżącej poczynienie starań o uzyskanie stosownych dokumentów, bowiem nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego , skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] co w konsekwencji zobligowało organ do nakazania rozbiórki. W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi nadzorczemu zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018 ,poz. 1302), należało orzec jak w sentencji.