VII SA/Wa 113/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. O. oraz E. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy targowiska skargę oddala sygn. akt VII SA/Wa 113/06 . UZASADNIENIE Decyzją Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) umorzył postępowanie w sprawie budowy targowiska przy ul. (...) w (...), wszczęte na podstawie zawiadomienia pełnomocnika K. O. i E. M. o nieprawidłowościach na budowie, polegających zasadniczo na rozpoczęciu eksploatacji tego targowiska przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. W oparciu o protokolarne ustalenia na miejscu budowy (dokonane po siedmiu tygodniach od daty zgłoszenia wniosku), a także po zbadaniu dokumentacji, organ ustalił, iż budowa jest prowadzona w oparciu o ostateczną decyzję Nr (...) z dnia (...) listopada 2004 r. Ustalono, że inwestor prowadzi na bieżąco dziennik budowy. Budowa prowadzona jest pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia, brak natomiast tablicy informacyjnej. Teren targowiska zabudowany jest pawilonami handlowymi nietrwale związanymi z gruntem, zrealizowano kanalizację, a do wykonania pozostała instalacja wodna. W dniu oględzin pawilony nie były użytkowane, lecz na targowisku handlowano z ustawionych tam samochodów. W oparciu o powyższe ustalenia stwierdzono, że brak jest podstaw do działań organów nadzoru budowlanego w sprawie budowy tego targowiska i podjęto decyzję o umorzeniu postępowania. Na skutek odwołania pełnomocnika wnioskodawczyń, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...)z dnia (...) listopada 2005 r. rozpoznał sprawę i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał badania i oceny budowy w zakresie ujętym we wniosku inicjującym postępowanie, który dotyczył zbadania zgodności z Prawem budowlanym i przepisami przeciwpożarowymi targowiska na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...). W tym zakresie ustalono, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Nr (...) o pozwoleniu na budowę, po utrzymaniu jej w mocy decyzją Wojewody (...) z dnia (...) maja 2005 r. Inwestor zawiadomił PINB w (...) o planowanym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, a jak wynika z zapisów dziennika budowy, roboty budowlane przy budowie targowiska rozpoczęto w zgłoszonym terminie, tj. dniu (...) maja 2005 r., co potwierdza wpis dokonany przez kierownika budowy P. G. Prace przygotowawcze wytyczenia geodezyjnego pawilonów handlowych wykonane zostały w tymże dniu, co również potwierdzone zostało w dzienniku budowy odpowiednimi wpisami. Ustawianie pawilonów handlowych rozpoczęto zaś w dniu (...) maja 2005 r. W zakresie zarzutów wnoszonych co do przedwczesności rozpoczęcia eksploatacji targowiska, organ ocenił, że działalność handlowa, o której pisali skarżący, a co wynika też z protokołu kontroli Straży Pożarnej z dnia (...) maja 2005 r. i z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) maja 2005 r., polegała na wykonywaniu działalności gospodarczej i nie pozostawała w związku z procesem budowy targowiska. Kwestia wątpliwej legalności działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestora, I. K., nie może być przedmiotem ocen organu nadzoru budowlanego. Zdaniem organu ocena ta wynika nie tylko z wyjaśnień złożonych przez Inwestora, lecz potwierdza ją też treść zaświadczenia Urzędu Gminy (...) z dnia (...) października 2004 r., z którego wynika, że I. K. pod nazwą handlową P.P.H.U. (...) prowadzi działalność gospodarczą polegającą m. in. na produkcji punktów handlowych. Organ przyznał rację pełnomocnikowi wnioskodawczyń, że organ I instancji dopuścił się przewlekłości postępowania, przeprowadzając kontrolę w terminie odległym od daty zgłoszenia, lecz ocenił, że fakt ten pozostaje bez wpływu na merytoryczną ocenę zgodności z przepisami budowy przedmiotowego targowiska. Przyjął też, że "jeśli w owym czasie doszło na terenie nieruchomości do jakichś nieprawidłowości związanych z użytkowaniem, to w chwili obecnej nie można jednoznacznie ustalić ich charakteru, z uwagi na zrealizowanie na tym terenie inwestycji budowlanej." W tym stanie rzeczy dalsze działanie organów nadzoru budowlanego uznać należało za bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania. Organ uznał też, że spory pomiędzy stronami (K. O. i E. M. a I. K.) mogą być przedmiotem rozstrzygnięć cywilnych a nie przed organami nadzoru budowlanego. Pełnomocnik wnioskodawczyń złożył skargę na tę decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie całościowej oceny materiału dowodowego sprawy i poczynienie ustaleń na podstawie jedynie wybranych dowodów, w szczególności wyjaśnień Inwestora. Skarżący zarzucił też organom oparcie się na wpisach do dziennika budowy, z pominięciem innych przeciwdowodów, w tym protokołu Straży Pożarnej i postanowienia PPIS, a także naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych mających na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących legalności inwestycji. W zakresie poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy złożone zostało powiadomienie do Komendy Powiatowej Policji w (...). Naruszenia procedury w zakresie ustalania stanu faktycznego połączone z wadliwą i niespójną logicznie argumentacją organów skutkuje - w ocenie skarżących - tym, iż targowisko funkcjonuje z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, przeciwpożarowych i ochrony sanitarno-epidemiologicznej, gdyż działalność na nim prowadzona jest przez cały czas bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a uchybienia procesowe, które miały miejsce w postępowaniu, nie wpłynęły w stopniu istotnym na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy, jeszcze przed rozpoczęciem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a podczas postępowania budowlanego K. O. i I. K. zawarły porozumienie, w którym dokonano szeregu uzgodnień dotyczących okoliczności związanych z przyszłą realizacją zabudowy targowiska. Znalazły się tam szczegółowe zobowiązania inwestora do wykonania określonych obiektów budowlanych, zabezpieczeń przed uciążliwościami prowadzenia handlu, w tym oznakowań dojazdów a także przekazania części terenu z zielenią ochronną na rzecz K. O. Zobowiązania zostały podjęte pod rygorem zapłacenia kar umownych. I. K. w piśmie skierowanym do PINB wyjaśniła, że oprócz prowadzonego wcześniej targowiska, prowadzi również działalność gospodarczą w zakresie produkcji punktów handlowych i w ramach tej działalności jej firma wykonała pawilony, które były składowane na placu targowym. Jeszcze przed rozpoczęciem budowy podejmowała działalność marketingową, drukowała ulotki, zaś kupcy, którzy mieli wynajmować pawilony poszukiwali pracowników i przygotowywali się do prowadzenia działalności handlowej. Prowadzili też sprzedaż z samochodów. Ponieważ pomiędzy stronami doszło do nieporozumień związanych z przyszłą inwestycją K. O. złożyła odwołanie od pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz I. K. Ostateczna decyzja wydana została w dniu (...) maja 2005 r., a w dniu (...) maja 2005 r. rozpoczęły się prace budowlane polegające na geodezyjnym wytyczeniu miejsc i posadowieniu pawilonów. Jak wynika z oświadczeń inwestora złożonego na rozprawie, po zakończeniu inwestycji zawarła umowy z kupcami, a obecnie targowisko działa w oparciu o pozwolenie na użytkowanie. Z ustaleń PINB, poczynionych w oparciu o dokumentację budowlaną wynikało, że budowę rozpoczęto w dniu (...) maja 2005 r. Okoliczność wcześniejszego prowadzenia handlu potwierdza natomiast protokół Straży Pożarnej z dnia (...) maja 2005 r., a także czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), w tym postanowienie o przekazaniu sprawy wg właściwości z dnia (...) maja 2005 r. Wynika z niego, że na skutek kontroli dokonanej w dniu (...) maja 2005 r. zakazano sprzedaży produktów spożywczych, która odbywała się w pawilonach pomimo, że inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że na targowisku prowadzona była działalność handlowa przed (...) maja 2005 r., Nie ustalono jednak, że jej wykonywanie było związane z procesem budowlanym. Postępowanie prowadzone przez PINB nie potwierdziło, aby doszło do wykonania robót budowlanych, tj. posadowienia pawilonów przed wydaniem ostatecznego pozwolenia budowlanego i przed formalnie zgłoszonym terminem rozpoczęcia robót. Organy nadzoru nie ustalały czy handel odbywał się w pawilonach składowanych na targowisku, lecz nie umieszczonych jeszcze na miejscach przewidzianych pozwoleniem, gdyż oględzin dokonywały już po ustawieniu pawilonów zgodnie z projektem. Okoliczności tej nie dowodzi protokół Straży Pożarnej ani pismo PPIS. Nie można też wniosku takiego wyprowadzić z pisma KP PSP z dnia (...) maja 2005 r. stwierdzającego wprawdzie braki i uchybienia w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej, lecz nie wspominający o usytuowaniu pawilonów. Z kolei ustalenia PINB z dnia (...) czerwca 2005 r. wskazują, iż roboty budowlane na targowisku rozpoczęto od wytyczania ustawienia pawilonów w dniu (...) maja 2005 r., roboty budowlane jeszcze są prowadzone, a także, że odbywa się handel z samochodów. Stwierdzono też, że w dniu oględzin pawilony nie były użytkowane. Z ustaleniami tymi polemizuje autor skargi, wskazując zasadnie, że przyczyną tego stanu rzeczy było opóźnione przeprowadzenie czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) co jest niewątpliwie okolicznością naganną i co zauważa też w uzasadnieniu swojej II instancyjnej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności w sferze prowadzenia postępowania dowodowego przez organ nadzoru budowlanego w sposób niezgodny z wnioskami pełnomocnika skarżących wymagają przede wszystkim oceny pod kątem posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nadzoru. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. (art. 64 k.p.a.). Przepis art. 28 k.p.a., należy zawsze wiązać z przedmiotem postępowania administracyjnego wyznaczonego normą kompetencyjną i normą prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Art. 84 i 84 a Prawa budowlanego określają zadania i sposób działania organów nadzoru budowlanego przede wszystkim w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego wyznaczając tym organom rolę "policji budowlanej" podejmującej działania z urzędu, wówczas, gdy na skutek działań kontrolnych stwierdzą naruszenie przepisów prawa budowlanego. To, że podstawą działań tych organów mogą być informacje osób trzecich o ewentualnych naruszeniach przepisów prawa budowlanego przez inwestora czy użytkownika obiektu budowlanego, w żadnej mierze nie powoduje, iż osoby informujące stają się stronami postępowania, a tym bardziej, że pisma inicjujące działania kontrolne organów nadzoru budowlanego przyjmują procesową postać wniosku, a osoby je podpisujące stają się wnioskodawcami w rozumieniu przepisów k.p.a. Tylko wówczas, gdy organ ma rozstrzygać o sytuacji prawnej jakiegoś podmiotu na podstawie określonej normy prawa materialnego, osoba taka uzyska przymiot strony legitymowanej do udziału w ,sprawie w tym do składania wniosków dowodowych. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ uznał, że pismo pełnomocnika skarżących wszczęło postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, a w konsekwencji kierowano do tego pełnomocnika decyzje administracyjne, uruchamiając także stosowne środki odwoławcze ze skargą do Sądu włącznie. Organy administracji przeoczyły, iż w sprawie zgodności działań inwestora z warunkami pozwolenia na budowę, osoby trzecie, nie wskazujące normy prawa materialnego dotyczącej ich praw lub obowiązków, nie posiadają materialnoprawnej legitymacji do udziału w sprawie, tym bardziej więc nie mogą zostać uznane za wnioskodawców. W konsekwencji tego stanu rzeczy, składane w postępowaniu wnioski dowodowe, jak też zarzuty odwołania i skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dodać też trzeba, że w obecnym stanie prawnym, w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, stroną jest jedynie inwestor, podnoszone zatem w tym zakresie kwestie, nie mogły odnieść skutku. Opisane wyżej uchybienia proceduralne, aczkolwiek miały wpływ na przebieg czynności organu, a także na niepotrzebne uruchomienie środków instancyjnych, nie wpłynęły w sposób istotny na końcowy wynik sprawy, a zatem uchybienia te nie mogą jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.