VII SA/Wa 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę VII SA/Wa 113/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...] [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu [...] czerwca 2016 r. upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził czynności kontrolne na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], u zbiegu ulic G. i K. w W. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie powyższej nieruchomości znajduje się wolnostojący, trwale związany z gruntem nośnik reklamowy w postaci podświetlanej tablicy reklamowej, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w stopie fundamentowej ustawionej na powierzchni gruntu. Inwestorem przedmiotowego nośnika jest S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ponadto ustalono, że [...] marca 2005 r. firma N. [...] S.A. zgłosiła zamiar zainstalowania urządzenia reklamowego o wymiarach 6 m x 3 m na terenie działki nr [...], do którego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] wniesiono sprzeciw. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja jest obiektem, który wymaga pozwolenia na budowę. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zbadania legalności budowy nośnika reklamowego na działce nr [...]. Równocześnie w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2018 r. oględzin potwierdzono istnienie wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej od góry lampą na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w stopie fundamentowej ustawionej na powierzchni gruntu. Decyzją z [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest samowolą budowlaną, naruszającą warunki przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru po północnej i południowej stronie ulicy G., na odcinku od ul. G. do K. K. część I, zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Pismem z [...] października 2018 r. S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, po rozpatrzeniu którego [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że na gruncie art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane urządzenie reklamowe wolnostojące, trwale związane z podłożem jest budowlą, co w decyzji z [...] kwietnia 2005 r. podkreślił Prezydent [...], wskazując, że inwestycja planowana przez firmę N. [...] S.A. wymaga pozwolenia na budowę. Elementem niezbędnym dla zamontowania całości przedmiotowego nośnika reklamowego jest podstawa fundamentowa. Wykonanie budowli tego typu nie jest zaś objęte katalogiem zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonym w art. 29 ustawy – Prawo budowlane. [...]WINB podkreślił również, że linia orzecznicza przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jest kształtowana na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym ustawy – Prawo budowlane i orzecznictwa sądów administracyjnych, które te przepisy interpretuje. Dodatkowo wskazał, że realizację spornego nośnika reklamowego nie można uznać za instalację, gdyż brak jest podstaw uzasadniających rozszerzenie tego pojęcia do instalowania na gruncie. Definicje słownikowe oraz potoczne rozumienie pojęcia "instalowanie" zakłada każdorazowo instalowanie jakiegoś przedmiotu bądź urządzenia na innym, istniejącym już obiekcie. Za taką interpretacją przemawia również wykładnia systemowa przepisów ustawy – Prawo budowlane. Sporny nośnik reklamowy jako samowola budowlana wypełnia dyspozycję art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którymi istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek: - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - zostanie uiszczona opłata legalizacyjna, - budowa nie narusza przepisów, w tym regulacji techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, - inwestor przedkłada wymagane ustawą dokumenty. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że nośnik reklamowy wybudowany na działce nr ew. [...] nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 powyższego planu na omawianym obszarze dopuszcza się sytuowanie reklam o powierzchni nie większej niż 3 m². Sporny nośnik reklamowy posiada zaś tablicę reklamową o powierzchni 18 m², przez co znacznie przekracza dopuszczalną wielkość. Organ II instancji wskazał, że postępowanie legalizacyjne składa się, między innymi, ze wstępnej analizy czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub czy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności prowadzi do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei ich negatywna weryfikacja skutkuje wydaniem przez organ decyzji o rozbiórce. Z tego względu nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego wolnostojącego nośnika reklamowego. Skargę na decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zgłoszenie z [...] marca 2005 r. było nieskuteczne, w sytuacji gdy decyzja wnosząca sprzeciw do zgłoszenia została doręczona skarżącej po upływie terminu, a w konsekwencji nie wywołuje skutków prawnych właściwych dla sprzeciwu, - art. 8 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w oparciu o skuteczne zgłoszenie zaakceptowane milcząco przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, - art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącej zapoznanie się z pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, - art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowalne (w brzmieniu na dzień [...] marca 2005 r.) przez pominięcie powyższego przepisu i błędne przyjęcie, że wobec braku zaskarżenia decyzji o sprzeciwie, wydanej z uchybieniem terminu, decyzja ta stała się ostateczna, - art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy istniały przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje skuteczności doręczenia rozstrzygnięcia o sprzeciwie, ale skuteczność samej decyzji, która została wydana z uchybieniem obowiązującego 30-dniowego terminu. Decyzja doręczona po terminie nie wywoływała żadnych skutków prawnych – z chwilą upływu terminu na wniesienie sprzeciwu sprawa zgłoszenia została załatwiona milcząco, co jest równoznaczne z pozytywnym rozstrzygnięciem. W konsekwencji decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest ostateczna i nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Formą rozstrzygnięcia organu było bowiem milczące załatwienie sprawy z korzyścią dla skarżącej. Oznacza to, że po [...] kwietnia 2005 r. skarżąca nabyła prawo do rozpoczęcia realizacji inwestycji, które nie mogło jej zostać odebrane na skutek późniejszego doręczenia sprzeciwu. Równocześnie skarżąca wywiodła, że nakaz rozbiórki jest sankcją najdalej idącą, a podstawowym środkiem likwidacji samowoli budowlanej powinny być postępowania naprawcze oraz legalizacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2018r., nakazującą S. [...] sp. z o.o. w W. rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej od góry lampą na wysięgnikach tablicy reklamowej o nr ident. [...] i wymiarach ok. 3x6 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w stopie fundamentowej ustawionej na powierzchni gruntu, wybudowanego na działce ew. nr [...] przy ul. G. w W. Nakazując rozbiórkę tego nośnika po pierwsze uznano, że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, po drugie przyjęto, że wobec zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego – brak jest możliwości wdrożenia w stosunku do niego procedury legalizacyjnej. Te zaś okoliczności uzasadniają zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa; oparta na wyczerpująco ustalonych okolicznościach faktycznych, a także na właściwych przepisach prawa, w tym budowlanego i miejscowego, i właściwej ich interpretacji. Dlatego też Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów podniesionych w skardze, zgadzając się z organami nadzoru budowlanego tak co do kwalifikacji objętego postępowaniem nośnika reklamowego, jak również – wykładni przepisów obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego. Podkreślić trzeba, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło nośnika reklamowego składającego się z posadowionej na gruncie stopy fundamentowej o, do której za pomocą śrub przytwierdzony jest słup stalowy, na którym to zamontowana jest na wysokości tablica reklamowa o wymiarach ok 600 x 300 cm. Bezspornym jest, że inwestorem i właścicielem tego nośnika jest skarżąca – Spółka S. [...] sp. z o.o. w W. oraz że na jego realizację nie uzyskano wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę ( okoliczność bezsporna). Nie budzi przy tym wątpliwości w sprawie dokonana przez organy orzekające kwalifikacja prawna zrealizowanego nośnika. Co prawda , jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w dniu 23 marca 2005 r. firma N. [...] S.A. – poprzednik prawny skarżącej, zgłosiła zamiar zainstalowania urządzenia reklamowego o wymiarach 6 m x 3 m na terenie działki nr [...], jednak Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia zasadnie uznając, że planowana inwestycja jest obiektem, który wymaga pozwolenia na budowę. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi należy podnieść , że decyzja ta weszła do obrotu , wobec jej nie zaskarżenia , stała się ostateczna i wiąże swym rozstrzygnięciem zarówno skarżącą spółkę jak i organy nadzoru budowlanego. Skoro spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa do weryfikacji decyzji o wniesieniu sprzeciwu zarówno w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia jak i terminu jej doręczenia stronie, to nie może skutecznie twierdzić , że nie wywołała ona skutków prawnych a zatem realizacja inwestycji była zgodna z prawem. Chybionym jest także porównywanie sytuacji inwestora , który realizuje inwestycję przy milczeniu organu architektoniczno-budowlanego z sytuacją w której organ wyraził sprzeciw poprzez wydanie decyzji , zaś strona która ( co sama przyznaje w skardze) otrzymała decyzję o sprzeciwie, w postępowaniu o nakazanie rozbiórki kwestionuje je skuteczność z uwagi na termin jej doręczenia. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższego wynika, że ww. roboty -instalacja tablic i urządzeń reklamowych- nie zostały objęte obowiązkiem uzyskania (wcześniej: ostatecznego) pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Odstępstwo to, od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ma charakter wyjątku, a wobec tego nie może być też interpretowane rozszerzająco. Przy czym, co do zasady – wzniesienie budowli, przez którą ustawa uznawała i uznaje nadal urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – tj. urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Jak zauważa się w orzecznictwie, w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe; zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tego urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. "Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. (...) Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne" ( wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/09). W konsekwencji, jak wskazał NSA w cyt. wyroku, "dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego (...)". Podzielając w całości to stanowisko i przenosząc je grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że przedmiotowa inwestycja nie polegała tylko na instalowaniu urządzenia; inwestycja ta obejmowała większy zakres prac, a to prowadziło do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja ta wymagała realizacji podłoża/fundamentu, mocowania konstrukcji, po czym dopiero mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m. Z tych też powodów rację mają organy orzekające w sprawie wskazując, że dotyczy ona wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując sprawę w tym aspekcie prawidłowo organy uznały, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje wyłącznie sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dlatego też, kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwego uruchomienia trybu uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego (skoro skarżąca nie uzyskała na przedmiotową inwestycję wymaganego pozwolenia na budowę), a także – aby wadliwie na jego podstawie orzeczono nakaz rozbiórki (wobec, w szczególności, niezgodności tej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Rację ma więc organ odwoławczy podnosząc w niniejszej sprawie, że dopuszczalność legalizacji obiektów budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej została uzależniona od spełnienia dwóch (określonych w cyt. ust. 2) warunków, w tym: zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w przypadku obowiązywania planu miejscowego oznacza brak sprzeczności z ustaleniami tego planu. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie ta przesłanka nie jest spełniona; dlatego też nie było możliwe uruchomienie procedury legalizacyjnej i należało orzec na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niekwestionowaną okoliczności jest, że przedmiotowy nośnik reklamowy został usytuowany na terenie dla którego obowiązuje miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego obszaru po północnej i południowej stronie ulicy G., na odcinku od ul. G. do K. K. część I, zatwierdzony uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 powyższego planu na omawianym obszarze dopuszcza się sytuowanie reklam o powierzchni nie większej niż 3 m². Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada tablicę reklamową o powierzchni 18 m², co czyni go niezgodnym z warunkami planu miejscowego i co uniemożliwia jego zalegalizowanie w świetle przepisów Prawa budowlanego. Zatem, Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające naruszyły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. W ww. warunkach, legalizacja przedmiotowego nośnika nie była bowiem możliwa, a organ I instancji miał obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na koniec Sąd dostrzega, że niezgodność inwestycji zrealizowanej samowolnie, z obowiązującym planem miejscowym jest oczywista i uniemożliwiała legalizację. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, r. poz. 1302), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.