VII SA/Wa 1130/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wpłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" "organ I instancji") nakazał R. O. (dalej: "skarżąca", "zobowiązana") rozbiórkę rozbudowanej części o wymiarach rzutu 6 m x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarach rzutu 16,60 mx 11,60 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji") z [...] października 2013 r. znak [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2616/13) oddalił skargę skarżącej na ww. rozstrzygnięcie WINB. Orzeczenie to – wobec niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania – stało się prawomocne. Wobec powyższego, PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), podjął działania w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z jego decyzji z [...] czerwca 2012 r. I tak w dniu 25 czerwca 2014 doręczył skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki, a 6 sierpnia 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] - doręczony zobowiązanej 7 sierpnia 2014 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego w dniu [...] września 2014 r. PINB wydał postanowienie nr [...] nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 138.750,92 zł z powodu uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem WINB z [...] listopada 2015 r. nr [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji wskazał, że PINB winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku jako środka bezpośrednio prowadzącego do jego wykonania, a zarazem mniej uciążliwego dla skarżącej. Wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 96/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zobowiązanej na ww. postanowienie [...]WINB. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, iż w niniejszej sprawie należy zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Orzeczenie Sądu stało się prawomocne wskutek niezaskarżenia go przez żadną ze stron postępowania. Następnie postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] PINB zobowiązał skarżącą do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w kwocie 67.035 zł obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z 6 sierpnia 2014 r. nr [...] (tj. rozbiórki rozbudowanej części o wymiarach rzutu 6 m x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarach rzutu 16,60 mx 11,60 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]). Również i to rozstrzygnięcie organu I instancji WINB uchylił (postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...]), przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, iż PINB nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2012 r. do wykonania zastępczego. Dlatego brak jest podstaw do nakładania na skarżącą obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Mając na uwadze wytyczne WINB, organ I instancji postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] skierował obowiązek objęty ww. tytułem wykonawczym do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Wobec niewykonania przez skarżącą egzekwowanego obowiązku, PINB podjął czynności zmierzające do wyliczenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego tego obowiązku. W tym celu organ powiatowy posłużył się ofertami sporządzonymi przez: Pracownię [...] z 26 listopada 2015 r. w zakresie sporządzenia ekspertyzy technicznej rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części przedmiotowego obiektu oraz P.H.U. "[...]" Sp. j. [...] z siedzibą w [...] z [...] sierpnia 2017 r. w zakresie wykonania rozbiórki ww. części budynku. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 129 w związku z art. 127 i art. 128 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., PINB nałożył na skarżącą obowiązek wpłacenia kwoty 67.035 zł tytułem zaliczki na poczet zastępczego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PNB z [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej na ww. rozstrzygnięcie, WINB postanowieniem z [...] marca 2018 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego WINB przypomniał, że wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2616/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zobowiązanej na jego decyzję z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zatem decyzja organu powiatowego nakazująca rozbiórkę jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest wykonalna. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, iż skarżąca od wydania wyroku przez tut. Sąd w 2014 r. uchyla się od wykonania obowiązku. Jednakże dopóki w obrocie prawnym znajduje się ww. decyzja organu powiatowego nr [...], dopóty organ powiatowy jest zobligowany egzekwować od skarżącej jej wykonanie. WINB podkreślił również, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ten został nałożony za skarżącą w trybie art. 48 p.b., przy czym w ramach postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotu postępowania. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie WINB z [...] marca 2018 r., zarzucając: 1. obrazę przepisów prawa tak materialnego, jak i proceduralnego, bowiem niezgodnie z zasadami prawnymi PINB ustalił wartość wykonania zastępczego, powołując najdroższą firmę w okolicy [...] i w samym [...], ponieważ firma [...] to jeden z największych developerów na [...], o ogromnym potencjale, wysokich kosztach działania i stąd wycena rozbiórki zastępczej przez tę firmę wyniosła zaliczkowo ponad 67.000 zł, co kłóci się ze zdrowym rozsądkiem i daje podstawy do tego, aby sądzić, że nie było przeprowadzone właściwe postępowanie przetargowe w celu wyłonienia najtańszej firmy mogącej dokonać tych czynności, przecież bardzo prostych, w małym domku na wsi, co z pewnością nie mogło wynosić zaliczkowo 67.000 zł, gdyż w warunkach wiejskich za taką kwotę można postawić od podstaw solidny dom murowany; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez oba organy rozstrzygające sprawę, że skarżąca celowo uchyla się od dokonania rozbiórki w sytuacji, gdy już wielokrotnie przekazywała każdemu z tych organów informację o swojej trudnej sytuacji życiowej i materialnej, a także o braku możliwości wyłożenia kwoty jakiej zażądał organ; dlatego skarżąca ubiegała się o wstrzymanie tych czynności do czasu umożliwienia jej legalizacji nadbudowy albo dokonania rozbiórki, ale na zasadach rzetelnej kalkulacji, a nie w oparciu o działania najdroższej i najpotężniejszej firmy w [...] i okolicach; 3. błędne ustalenie, że skarżąca uchyla się od wykonania zastępczego w sytuacji, gdy od wielu miesięcy przebywa na zwolnieniu lekarskim, nie może samodzielnie działać, nie pracuje i uzyskuje skromne przychody. Zobowiązana podkreśliła, iż nie zgadza się z warunkami wyłaniania firm wykonujących wykonania zastępcze, ponieważ, jej zdaniem, jest to niezgodne z prawem oraz krzywdzące dla obywatela – w przypadku skarżącej kwota zaliczki jest "totalną rujnacją" dla niej i jej rodziny. Organy błędnie przyjęły, że skarżąca nie chce wykonać egzekwowanego obowiązku, podczas gdy nie czyni tego z przyczyn obiektywnych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3318/14) z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze. Organ powinien jednakże porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (vide wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Na gruncie rozpoznawanej sprawy przede wszystkim podnieść należy, że tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 29 grudnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 96/16) uznał za zasadne zastosowanie przez WINB art. 138 § 2 k.p.a. ze wskazaniem na środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jako względniejszy dla skarżącej. Jednocześnie w orzeczeniu tym Sąd wskazał, iż argumenty skargi mające na celu podważenie zasadności stanowiska uwzględniającego sygnalizowaną przez skarżącą trudną sytuację życiową i materialną, traktowane być powinny, jako nadużycie prawa. Nie może być bowiem akceptowane przekonanie skarżącej o możliwości samodzielnego wykonania obowiązku, skoro nie został on wykonany od co najmniej trzech lat. W świetle powyższego prawomocnego wyroku przesądzona jest kwestia prawidłowości zastosowania wykonania zastępczego wobec skarżącej. Stosownie bowiem do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie ma też wątpliwości co do wymagalności obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] – utrzymanej w mocy decyzją WINB z [...] października 2013 r. nr [...], którą z kolei prawomocnie zweryfikował tut. Sąd (oddalając skargę zobowiązanej wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2616/13). Z akt administracyjnych nadesłanych do sprawy niniejszej oraz do znanej z urzędu sądowi sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 736/18 wynika, że pismem z 16 kwietnia 2009 r. skarżąca wniosła o zalegalizowanie samowoli budowlanej, jednakże na skutek podważania przez skarżącą wszystkich rozstrzygnięć organów - w tym tych ustalających wysokość opłaty legalizacyjnej – ostatecznie doszło do wydania nakazu rozbiórki. Również i to rozstrzygnięcie zobowiązana zakwestionowała i bynajmniej nie wykonała go dobrowolnie. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego podniosła, iż chce wykonać obowiązek rozbiórki, lecz nie może - jak to określiła – z przyczyn obiektywnych, za które uważa ciężką sytuację materialną oraz zły stan zdrowia. Gdyby skarżąca doprowadziła do wykonania ciążącego na niej obowiązku we własnym zakresie, to organ egzekucyjny nie musiałby stosować środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a zobowiązana uniknęłaby ponoszenia kosztów tego środka egzekucyjnego. Dlatego też wskazywanie na trudną sytuację materialną czy zdrowotną pozostaje bez wpływu na wysokość kosztów wykonania zastępczego. Przepisy u.p.e.a nie uzależniają obowiązku pokrycia kosztów ww. środka egzekucyjnego od sytuacji życiowej osoby zobowiązanej. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W myśl art. 128 § 1 u.p.e.a. w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Według art. 128 § 1a u.p.e.a. postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Stosownie zaś do treści art. 128 § 2 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Natomiast przepis art. 129 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Oczywistym jest, że skoro wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny, to zobowiązana, pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień (w postaci wglądu w czynności wykonawcy, zgłaszania wniosków co do sposobu ich wykonywania czy przejęcia obowiązku realizowanego przez wykonawcę) ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów realizacji obowiązku rozbiórki, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania tego obowiązku lub wykonania go we własnym zakresie. Dodatkowo zastosowanie wykonania zastępczego generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Organ egzekucyjny, zlecając wykonanie zastępcze, odpowiada za dobór wykonawcy obowiązku. Powinien przy tym wykazać należytą staranność i, jak zauważa się w literaturze, wybrać najkorzystniejszą ofertę, czyli "ofertę z najniższą ceną albo ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny oraz wszelkich innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zlecenia, a w szczególności kosztów eksploatacji, parametrów technicznych, funkcjonalności oraz terminu wykonania" (tak J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D.R. Kijowski, 2. wyd. Lex 2015, publ. System Informacji Prawnej LEX, vide komentarz do art.128). W toku postępowania egzekucyjnego PINB uzyskał ofertę Pracowni Projektowej [...] z 26 listopada 2015 r., która koszt sporządzenia ekspertyzy technicznej rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części obiektu oszacowała na kwotę 4.500 zł netto, tj. 5.535 zł brutto (z podatkiem VAT). Nadto organ I instancji otrzymał ofertę złożoną przez P.H.U. "[...]" Sp. j. [...] z siedzibą w [...] z 31 sierpnia 2017 r., wedle której koszt rozbiórki ww. części budynku zobowiązanej wyniesie 50.000 zł netto, tj. 61.500 zł brutto (z podatkiem VAT). W postanowieniu z [...] lutego 2018 r. PINB całkowity koszt rozbiórki określił na kwotę 67.035 zł, wskazując, że nie ma przeszkód, aby zaliczka obejmowała pełną kwotę określoną w ofertach. W tym miejscu podnieść należy, że określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze zostało pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Pojęcie "zaliczka" nie ma definicji w u.p.e.a. Zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo - tak jak w niniejszej sprawie – ich całość. Istotne jest, aby po pierwsze zobowiązanie do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności kosztorys sporządzony przez osobę uprawnioną, a po wtóre nie przekraczało ogólnej wartości kosztorysowej robót, ponieważ kwota wyższa niż ta wynikająca z kosztorysu inwestorskiego, nie może zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/10; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 440/11). Kosztorys, jak sama nazwa wskazuje, określa koszt szacunkowy, w tym wypadku wykonania rozbiórki części budynku. Przy faktycznym wykonaniu robót kosztorys może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, stanowi zatem miarkowanie kosztów wykonania zastępczego. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na wartość kosztorysową robót ogółem, wynikającą ze złożonych ofert kosztorysowych. Trafnie WINB też wskazał, że organ I instancji jest zobligowany do wyegzekwowania obowiązku wskazanego w jego ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2012 r. nr [...], od wykonania którego skarżąca uchyla się od kilku lat. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, iż u.p.e.a. nie uzależnia ani zlecenia wykonania zastępczego ani obowiązku pokrycia jego kosztu od sytuacji materialnej bądź zdrowotnej osoby zobowiązanej. Zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Powyższy przepis wyraża zasadę jednokrotności doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Skarżącej odpis tytułu wykonawczego został doręczony 7 sierpnia 2014 r. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad ogólnych stanowionych przez k.p.a. ani przepisów u.p.e.a. Zatem organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zarzuty skargi koncentrujące się wokół sytuacji życiowej skarżącej i kwoty kosztów rozbiórki, wskazanej w ofercie przedłożonej przez P.H.U. "[...]" Sp. j. [...] z siedzibą w [...], nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut skarżącej, iż PINB wybrał ofertę najdroższej firmy w [...] i okolicach jest całkowicie gołosłowny i niepoparty żadnymi dowodami. Subiektywne przekonanie zobowiązanej, iż P.H.U. [...] Sp. j. [...] z siedzibą w [...] to najpotężniejszy deweloper na [...] nie może stanowić skutecznego argumentu w tej kwestii. Skarżąca uważa, że kwota zaliczki (67.035 zł) stanowi koszt posadowienia "solidnego murowanego" domu w [...]. Jeśli zatem, jej zdaniem, koszt rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części domu jest znacznie niższy, to wskazać wypada, iż zobowiązana – począwszy od daty wydania przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę ([...] czerwca 2012 r.) – miała okazję wielokrotnie we własnym zakresie wykonać nałożony na nią obowiązek. Jednak tego nie uczyniła, kwestionując każde zapadłe wobec niej rozstrzygnięcie organu w postępowaniach prowadzonych od czasu zgłoszenia samowoli budowlanej. Podnoszone - na etapie zobowiązania skarżącej do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego (w ramach trwającego już ponad 4 lata postępowania egzekucyjnego) - twierdzenie, że zobowiązana wprawdzie chce dokonać rozbiórki, ale nie pozwala jej na sytuacja materialna i zdrowotna, jest bezskuteczne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę skierowano do rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.