VII SA/Wa 1132/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zakładu do prowadzenia działalności gastronomicznej. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. z 2006 r., nr 171, poz. 1225), art. 31 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi stanu zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 104 § 1 i art. 130 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] - zatwierdził bar restauracyjny przy Hotelu "R.", do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie podawania w naczyniach jednorazowego użycia napojów zimnych i gorących oraz dań obiadowych, przekąsek, deserów przygotowywanych na bazie półproduktów (w tym mięsa i ryb w elementach kulinarnych) i gotowych wyrobów. W uzasadnieniu organ podał, iż na skutek wniosku złożonego przez właściciela baru restauracyjnego przy Hotelu "R." w dniu [...] stycznia 2009 r. inspektorzy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] przeprowadzili wizytację lokalu. W trakcie wizytacji stwierdzono, że funkcjonalność pomieszczeń oraz wyposażenie zakładu nie uległy poprawie. Pomieszczenie kuchni wyposażone jest w jeden dwukomorowy zlew, w którym myte jest mięso i ryby w elementach kulinarnych. Sprzęt produkcyjny myty jest w dwukomorowym zlewie w pomieszczeniu kuchni, w którym jest także zmywarka typu gastronomicznego. Personel myje ręce w umywalce zainstalowanej na zapleczu bufetu w bezpośrednim sąsiedztwie kuchni. Drzwi do pomieszczenia kuchni otwierają się bezpośrednio na zewnątrz. W pomieszczeniu usytuowanym w piwnicy i znajdującym się poza zapleczem kuchni powinny być przechowywane wyłącznie opakowania zwrotne. W pomieszczeniu szatni wydzielono aneks do przechowywania odzieży ochronnej dla personelu. Na terenie Hotelu wydzielono toalety dla personelu oraz odrębne toalety dla konsumentów. Powyższe ustalenia, w ocenie organu, pozwalają na stwierdzenie, iż zakład spełnia wymagania higieniczne i sanitarne określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, w szczególności określone w załączniku nr II do w/w rozporządzenia uprawniające do prowadzenia działalności gastronomicznej w wymienionym powyżej zakresie. Jednocześnie organ podał, iż powyższa decyzja poprzedzona została decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], którą zatwierdzono warunkowo obiekt do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie serwowania dań obiadowych, przekąsek, deserów przygotowywanych na bazie półproduktów i gotowych wyrobów oraz decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] przedłużającą warunkowe zatwierdzenie na okres trzech kolejnych miesięcy. Odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł A.S., po rozpatrzeniu którego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 31 ust. 2 pkt c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 29 maja 2008 r., w związku z wnioskiem A.S., przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili wizytację w restauracji przy Hotelu "R." w W., przy ul. [...]. Podczas wizytacji stwierdzono m.in., że naczynia od konsumentów myte są w pomieszczeniu kuchni w aneksie nie oddzielonym kubaturowo, wyposażonym w dwukomorowy zlew, zmywarkę gastronomiczną i regał na naczynia. W dniu [...] czerwca 2008 r., na podstawie protokołu kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję zatwierdzającą warunkowo na okres trzech miesięcy w/w obiekt do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie serwowania dań obiadowych, przekąsek, deserów przygotowywanych na bazie półproduktów i gotowych wyrobów. W związku z upływem terminu warunkowego zatwierdzenia obiektu, odbyły się ponowne kontrole, w wyniku których stwierdzono ponownie brak oddzielenia części uznawanej za zmywalnię od części produkcyjnej zaplecza kuchennego. Jednocześnie stwierdzono usunięcie innych nieprawidłowości, tzn. zamontowano siatki w oknach, wykonano okienko do zwrotu brudnych naczyń jak również odnotowano ogólną poprawę stanu sanitarnego - co wpłynęło na wydanie kolejnej decyzji warunkowo zatwierdzającej zakład w w/w zakresie, na okres trzech miesięcy. W dniu 2 stycznia 2009 r. właściciel restauracji ponownie złożył wniosek o uzyskanie decyzji zatwierdzającej obiekt, w związku z czym, w dniu 20 stycznia 2009 r. przeprowadzono kontrolę odnośnie możliwości wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej. W czasie kontroli stwierdzono, iż w zlewie dwukomorowym zamontowanym w kuchni myta jest żywność, natomiast sprzęt produkcyjny myty jest w zlewie dwukomorowym mieszczącym się w aneksie zmywalni, razem z naczyniami stołowymi. Powyższe ustalenia kontroli stały się podstawą wydania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił ustalenia i ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji. Podkreślił, iż podstawową kwestią jest brak rozdzielenia części czystej produkcyjnej od części brudnej, będącej zmywalnią naczyń stołowych, pochodzących od klientów - wyrażająca się brakiem kubaturowego oddzielenia pomieszczenia zmywalni od części produkcyjnej kuchni. Prowadzi to do krzyżowania się dróg czystej z brudną, co jest niedopuszczalne w świetle zasad Dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej, które zostały uszczegółowione w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych i załącznika II do rozporządzenia (rozdz. I ust.2). Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i z żywienia, wniosek o zatwierdzenie zakładu powinien zawierać określenie rodzaju i zakresu działalności, co oznacza, iż organ rozpatrując taki wniosek zatwierdza zakład w zakresie określonym we wniosku, po spełnieniu odpowiednich wymagań prawa paszowego i żywnościowego - art. 31 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady. W niniejszej sprawie, w ocenie organów sanitarnych, zakład spełnia wymagania higieniczne i sanitarne w zakresie serwowania dań w naczyniach jednorazowego użytku. Należy przez to rozumieć brak możliwości zapewnienia higienicznego mycia i wyparzania naczyń stołowych, pochodzących od konsumentów, bowiem, jak podkreślił organ, do dnia wydania decyzji skarżący nie zdecydował o przeznaczeniu spornego miejsca na zapleczu restauracji do mycia sprzętu produkcyjnego bądź do zmywania naczyń od konsumentów. Zdaniem organu nie ma możliwości łączenia obydwu funkcji, co wynika z zasad Dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniósł A.S.. Decyzji zarzucił: I.) Naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 59 ust. 1 i art. 61, oraz art. 64 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy wyżej wymienionych rozporządzeń, pozwalają na ingerencję organu w zgłoszony przez wnioskodawcę zakres podlegający zatwierdzeniu; 2. błędną wykładnię rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, załącznik II, poprzez mylne przyjęcie, iż użyte w tych przepisach zwroty "zapewnia odpowiednią przestrzeń" i "umożliwia dobrą praktykę higieny" są określeniami "ostrymi" , które wyznaczają precyzyjnie zakres ich stosowania podczas, gdy rozumienie tych przepisów, tym samym stosowanie rozwiązań wystarczających do osiągnięcia celów rozporządzenia jest pozostawione przedsiębiorcy. II.) Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia i w związku z tym naruszenie art. 31 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez całkowite pominięcie w prowadzonym przez obie instancje postępowaniu: treści, wagi i znaczenia dokumentów określających i wprowadzających zasady systemu HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points) wprowadzonych w zakładzie skarżącego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie sprawy bez wyczerpującego zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego; 2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia na czym, w ocenie organu, polega "krzyżowanie się dróg czystej z brudną". Podnosząc powyższe skarżący wskazał, iż stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 61 i art. 64 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 31 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004, właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo wykazał, że spełnia odpowiednie wymagania. Jeśli zatem zakład nie spełnia odpowiednich wymagań właściwy organ może jedynie nie zatwierdzić wnioskowanej działalności zakładu, a nie (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) jednostronnie modyfikować jego działalność. Organ odwoławczy przyjmując, iż zachodzi ewidentny przypadek krzyżowania się dróg czystej z brudną - niedopuszczalny w zasadach Dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej - nie wskazał na czym polega owo krzyżowanie dróg w zakładzie skarżącego. W dalszych wywodach skargi podał, iż składając wniosek o zatwierdzenie zakładu poinformował organy inspekcji sanitarnej o rozpoczęciu od sierpnia 2008 r. wdrażania systemu HACCP, dlatego też zupełnie nieuprawnione jest twierdzenie organów obu instancji, że takiego dokumentu nie posiada i nie wdraża określonych w nim procedur. Procedury oparte na HACCP mają charakter proporcjonalny do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga polega uwzględnieniu. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), uznał, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, rozszerzając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o przepisy art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty działające na rynku spożywczym mają obowiązek złożenia do powiatowego inspektora sanitarnego wniosku o wpis do rejestru zakładów i zatwierdzenie zakładu. Wniosek ten m.in. powinien zawierać - określenie rodzaju i zakresu działalności, która ma być prowadzona w zakładzie, w tym rodzaju żywności, która ma być przedmiotem produkcji lub obrotu (ust.2). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem właściwym w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzania, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które produkują bądź wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego lub wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego - w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniach nr 852/2004 i nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (art. 61 cyt. ustawy). Art. 31 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (dalej rozporządzenie nr 882/2004) określa, iż właściwy organ, po otrzymaniu wniosku i "wizyty na miejscu", zatwierdza zakład do celów określonej działalności (przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe) jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo wykaże, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zatwierdził warunkowo na okres trzech miesięcy bar restauracyjny przy Hotelu "R." do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie serwowania dań obiadowych, przekąsek, deserów przygotowywanych na bazie półproduktów i gotowych wyrobów. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2008 r. przedłużono warunkowe zatwierdzenie na okres trzech miesięcy. Wydanie powyższych decyzji każdorazowo poprzedzone było kontrolą pracowników inspekcji sanitarnej lokalu, z której sporządzane były protokoły kontroli ( z dnia: 29 maja 2008 r., 22 września 2008 r. i 29 września 2009r.). Z dokumentów tych wynika, ze właściciel zakładu - A.S. - sukcesywnie realizował zalecenia pokontrolne. W trakcie ostatniej kontroli stwierdzono m.in., że aneks w kuchni, w którym myte są naczynia stołowe od konsumentów nie jest wydzielony kubaturowo od pomieszczenia kuchni. Okoliczność ta, stanowiąca w ocenie organu uchybienie, skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji zatwierdzającej zakład do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie podawania w naczyniach jednorazowych. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przywołany wyżej art. 31 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 882/2004 przewiduje warunkowe zatwierdzenie zakładu, gdy spełnia on wszystkie wymagania w zakresie infrastruktury i wyposażenia, natomiast bezwarunkowe zatwierdzenie udzielane jest jedynie wtedy, gdy spełnia on inne odpowiednie wymagania prawa paszowego lub żywnościowego. W niniejszej sprawie bar restauracyjny przy Hotelu "R." był dwukrotnie zatwierdzany warunkowo, łącznie na okres 6 miesięcy, dlatego też kolejna kontrola urzędowa i wydana w oparciu o nią decyzja właściwego organu mogła jedynie bezwarunkowo zatwierdzić zakład, jeżeli spełnia inne odpowiednie wymagania prawa paszowego lub żywnościowego. W warunkach określonych w ust. 2 lit. e), art. 31 cytowanego rozporządzenia organ może wszcząć procedurę mającą na celu wycofanie zatwierdzenia. Oznacza to, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie znajduje umocowania w przepisach, zatwierdzenie zakładu do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie podawania w naczyniach jednorazowego użycia. Eksponowany przez organ w zaskarżonej decyzji brak kubaturowego oddzielenia pomieszczenia zmywalni od części produkcyjnej kuchni, a w konsekwencji nierozdzielenie "części czystej produkcyjnej od części brudnej", będącej zmywalnią naczyń stołowych sprowadza się, de facto, do braku drzwi w pomieszczeniu zmywalni. Z przedłożonego przez skarżącego Sądowi planu parteru restauracji wynika bowiem, że aneks zmywalni jest odrębnym pomieszczeniem z otwartym przejściem do pomieszczenia zaplecza kuchennego, z którego do kuchni wchodzi się przez dodatkowy korytarz. Organ nie wykazał, aby taki rozkład pomieszczeń pozostawał w sprzeczności z wytycznymi dobrej praktyki higieny, o których mowa w załączniku nr I rozporządzenia nr 852/2004. Także załącznik nr II do tegoż rozporządzenia, określający ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego, w rozdziale I, zawierającym wymagania dla pomieszczeń żywnościowych, określa, iż pomieszczenia te musza być utrzymane w czystości i dobrym stanie technicznym, a ich wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość mają m.in. umożliwić dobrą praktykę higieny, włącznie z ochroną przed zanieczyszczeniami. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, iż organ z naruszeniem art. 31 ust. 2 lit. c) i d) rozporządzenia nr 882/2004 zatwierdził bar restauracyjny przy Hotelu "R." do prowadzenia działalności gastronomicznej wprowadzając jednocześnie nieprzewidziany w przepisie warunek podawania w naczyniach jednorazowych. W ocenie Sądu organ także z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. zaniechał kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną decyzji. Zważywszy na powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.