VII SA/Wa 1132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi M. C. i E. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].02.2011 r. Nr [...], nakładające na E. i M. C. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy oceny technicznej prawidłowości wykonania warstw podłogowych w lokalu nr [...] z uwzględnieniem wpływu wykonanych robót budowlanych na zmiany akustyczności w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym pod lokalem nr [...] w budynku przy ul. [...]w [...], w zakresie izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych zgodnie z zasadami [...] i zgodnością z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sporządzonej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w odpowiednim zakresie i specjalności. E. C. i M. C. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2011 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Wnioskodawcy wskazali, że postanowieniem organu powiatowego nałożono na nich obowiązek przedstawienia oceny technicznej sporządzonej zgodnie z zasadami [...], podczas, gdy Polska Norma o takim numerze nie istnieje. Zdaniem E. C. i M. C. wyczerpuje to dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowień [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Po rozpoznaniu wniosku E. C. i M. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].02.2012 r. GINB zgodził się z wnioskodawcą, że przywołana w postanowieniu PINB z dnia [...].02.2011 r. norma [...] nie istnieje, jednak w jego ocenie powyższa okoliczność nie może skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanego rozstrzygnięcia. Organ przytoczył treść § 326 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm) i wskazał, że załącznik Nr 1 do ww. rozporządzenia zawiera odniesienia do konkretnych norm. Osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie powinna zatem sporządzić prawidłową ocenę techniczną z uwzględnieniem norm obowiązujących, pomimo oczywiście błędnego wskazania przez organ powiatowy Polskiej Normy w postanowieniu z dnia [...].02.2011 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z niewykonalnością postanowienia. Organ wskazał, że istnieją przepisy prawa, wskazujące w jaki sposób i na podstawie jakich norm należy wykonać ocenę techniczną dotyczącą zakresu izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2012 r. złożyli M. C. i E. C. Zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy powołana w postanowieniach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Polska Norma [...] nie istnieje. Skarżący podnieśli, że organy nakazały im przedstawienie oceny technicznej sporządzonej zgodnie z ową nieistniejącą normą, przy czym wyrażając treść zobowiązania posłużono się koniunkcją (spójnikiem "i" w zdaniu: "... zgodnie z zasadami [...] i zgodnością z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury ..."), co czyni ten obowiązek pierwotnie i trwale niewykonalnym (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Podkreślili też, że ani skarżący, ani podmiot wykonujący ocenę techniczną nie jest uprawniony do modyfikacji obowiązku nałożonego przez organ. Zdaniem skarżących nałożenie na stronę obowiązku określonego poprzez wskazanie nieistniejącej normy stanowi ponadto rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowane przez Sąd postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2012 r. wydane zostało w trybie nieważnościowym. Podkreślenia wobec tego wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2011 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]02.2011 r. skarżący powołali zarzut ich niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 kpa) oraz rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Wskazać zatem trzeba, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Jeśli natomiast chodzi o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie jej wydania istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2012 r. oraz postanowienie z dnia [...].02.2012 r., którym organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2011 r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].02.2011 r., wydane zostały zgodnie z prawem. Kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem z [...].02.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na E. i M. C. obowiązek przedstawienia oceny technicznej prawidłowości wykonania warstw podłogowych w lokalu nr [...] z uwzględnieniem wpływu wykonanych robót budowlanych na zmiany akustyczności w lokalu mieszkalnym nr [...] (usytuowanym pod lokalem nr [...]) w budynku przy ul. [...] [...] w [...], w zakresie izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych, zgodnie z zasadami PN[...] i zgodnością z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza sporem pozostaje, że w ww. postanowieniu organu powiatowego, wydanym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, powołana została Polska Norma PN-[...], która nie istnieje. Wbrew twierdzeniom skarżących nie znaczy to jednak jeszcze, że postanowienie to jest niewykonalne. W ocenie Sądu można byłoby mówić o niewykonalności postanowienia, gdyby odwoływało się ono do normy, która kiedyś obowiązywała. W przypadku natomiast (tak jak w niniejszej sprawie), gdy norma o takim numerze, jak powołany w postanowieniu, nigdy nie istniała, nie może budzić wątpliwości, że doszło do oczywistej omyłki, a taka może być naprawiona w drodze sprostowania w trybie art. 113 kpa. Należy też zwrócić uwagę, że kontrolowane postanowienie zobowiązywało do przedstawienia oceny technicznej prawidłowości wykonania warstw podłogowych w zakresie izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych zgodnie z zasadami PN-[...], ale również zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm). Wobec tego należy wskazać, że § 326 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Wymagania odnoszą się do izolacyjności: 1) ścian zewnętrznych, stropodachów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych i wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych - od dźwięków powietrznych, 2) stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych, 3) podestów i biegów klatek schodowych w obrębie lokali mieszkalnych - od dźwięków uderzeniowych. W załączniku nr 1 do tegoż rozporządzenia zawarty jest natomiast wykaz Polskich Norm powołanych w rozporządzeniu, w tym też norm dotyczących izolacyjności akustycznej. Prawidłowo zatem organ nadzorczy uznał, że osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie jest w stanie sporządzić ocenę techniczną prawidłowości wykonania warstw podłogowych w zakresie izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych, pomimo błędnego wskazania przez organ powiatowy numeru Polskiej Normy w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. W niniejszym przypadku można zatem mówić o pewnych trudnościach w wykonaniu postanowienia, ale nie o jego niewykonalności. W odniesieniu do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...].02.2011 r. nie można też mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wprawdzie powołując nieistniejącą Polską Normę w postanowieniu zobowiązującym do przedstawienia oceny technicznej prawidłowości wykonania warstw podłogowych organ naruszył prawo, ale nie jest to naruszenie, które powodowałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem trzeba, że weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2011 r. i postanowienie PINB dla [...] z [...].02.2011 r. nie są obarczone wadą niewykonalności oraz wadą rażącego naruszenia prawa, nie są również dotknięte żadną z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).