VII SA/Wa 1133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. R. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę tymczasowego budynku usługowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewoda podzielił stanowisko, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzję o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, wygasza się bowiem tylko w sytuacji, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a dokumentem potwierdzającym len fakt jest dziennik budowy. Organ I instancji ustalił bowiem, w oparciu o dziennik budowy nr [...] wydany dnia [...] sierpnia 2004 r., kopię pozwolenia na budowę nr [...] z [...] lipca 2004 r. z adnotacją z dnia 13 sierpnia 2004 r. o ostateczności decyzji, że nie uzyskano jeszcze pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, jak również, że dziennik budowy zawiera wpisy kierownika budowy K. S. od 19 lipca 2006 r. do 20 września 2013 r. Dalej organ podkreślił, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym, przyjęto zatem za udowodnione to, co stwierdzono w jego treści, to jest, że nie przerwano robót na okres dłuższy niż 3 lata, a więc nie spełniono normy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem sądów administracyjnych, dziennik budowy prowadzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, jest dokumentem potwierdzającym przebieg budowy, a z akt sprawy nie wynika, aby upoważnione instytucje podważyły prawdziwość wpisów w nim zawartych.  Organ dodał, że informacja skarżącego, iż Prokuratura Rejonowa w [...] wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy PINB, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Jeżeli jednak zainteresowany otrzyma potwierdzenie, że ww. dziennik budowy zawiera nieprawdziwe informacje i udowodni, że zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, to będzie mógł ponownie wystąpić o wygaśnięcie ww. decyzji. Skargę na ww. decyzję złożył Z. R. podnosząc, że Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uzasadnił, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych, oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót oraz, że status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego. Nikt z urzędników nie zadał sobie jednak trudu aby sprawdzić kto dokonywał wpisów do "dziennika budowy", czy jest osobą uprawnioną do takich wpisów, czy ma opłacone składki. Czy dokonywanie wpisów do dziennika budowy, "urzędowego dokumentu przebiegu robót budowlanych" przez nieuprawnione osoby jest zgodne z przepisami. Zdaniem skarżącego powyższe rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. ]Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Tego rodzaju wady i uchybienia w sprawie niniejszej nie wystąpiły co skutkowało oddaleniem skargi. Na wstępie wskazać trzeba, że art. 162 k.p.a. stanowi formalną podstawę wygaszenia decyzji, art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zaś, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Uregulowanie to wymaga zatem wydania odrębnej decyzji, której celem jest potwierdzenie zaistnienia skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skutek zasadniczy, tj. utrata mocy obowiązującej pozwolenia na budowę związana ściśle z upływem czasu określonym w ustawie, występuje niezależnie od woli organu czy też strony, a okres trzyletni jest terminem prawa materialnego, którego nie można przywrócić, por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 442 i nast. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy, wskazujące czynności i daty ich podjęcia. Z powyższego zatem wynika, że w postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu głównym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ to dziennik budowy, któremu nadano rangę stosunkowo silnego środka dowodowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 265/10. Tym samym dziennik budowy jest podstawowym materiałem dowodowym, który winny pozyskać organy, by móc zbadać przesłanki do ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie jest to wprawdzie "dokument urzędowy" w rozumieniu przepisów k.p.a., tylko dokument prywatny, niemniej jego prowadzenie powierzone jest osobie posiadającej stosowne uprawnienia i ponoszącej z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 252/14). Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego może stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Pogląd ten znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741; z dnia 5 maja 1999 r., V SA 1568/98, niepubl.; z dnia 24 listopada 1994 r., V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). W świetle powyższego wynikająca z art. 37 Prawa budowlanego deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma ten skutek, że badanie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Ustalenia organów poczynione w toku postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie oryginału dziennika budowy nr [...], wydanego w dniu [...] sierpnia 2004 r. - przedstawionego na wezwanie organu do wglądu przez M. S. - oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], opatrzonej adnotacją z dnia 13 sierpnia 2004 r. o ostateczności decyzji wskazują jednoznacznie przebieg budowy, z którego wynika, że w analizowanym przypadku nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Dziennik budowy zawiera bowiem wpisy kierownika budowy K. S. obejmujące roboty budowlane wykonywane od dnia 19 lipca 2006 r. do dnia 20 września 2013 r., co oznacza, że nie przerwano robót na okres dłuższy niż 3 lata. Nie było również podstaw do kwestionowania uprawnień kierownika budowy. Na takie okoliczności nie wskazał również sam skarżący. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.