VII SA/Wa 1137/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi T. N. i S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. N. i S. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania T. i S. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2002 r., znak [...], udzielającej J. i G. L. pozwolenia na użytkowanie O.W. "[...]" w części obejmującej zabudowę tarasu, odbudowę galerii budynku stołówkowo-hotelowego oraz zabudowę klatek schodowych w miejscowości S., ul. [...][...], działki nr [...] i [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, iż wojewódzki organ nadzoru budowlanego zasadnie przyjął, że rażące naruszenie przez Starostę N. art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994, Nr 89, poz. 414) polega na niedochowaniu przez ten organ, obowiązku poprzedzenia wydania decyzji z dnia [...] marca 2002 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, przeprowadzeniem czynności kontrolnych w zakresie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, iż art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 formułuje wobec organów obowiązek przeprowadzenia czynności kontrolnych ("protokolarne stwierdzenie") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o czym świadczy zastosowany w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapis ten nie daje organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie żadnego "luzu decyzyjnego", który mógłby przynajmniej hipotetycznie stanowić przesłankę dla uznania administracyjnego, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia czynności kontrolnych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się T. N. i S. N. organ odwoławczy wskazał, iż wobec wykazanego wyżej i ewidentnego błędu formalno-prawnego i materialno-prawnego Starosty N., pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...], jak również na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli T. N. i S. N.i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2002 r., znak [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie została uchylona. Wskazać należy, iż wymieniona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Przy czym o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy więc uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Zatem utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., II OSK 289/07, LEX nr 428053, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., I OSK 52/08, LEX nr 483421, wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA/876/99, LEX nr 50137 oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., NSA V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy - również ten działający w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). W związku z takim ukształtowaniem przez zasadę dwuinstancyjności postępowania obowiązków organu odwoławczego, organ ten jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w dowolną ocenę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wszelkie "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę nie tylko nie wyeliminował uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji ale dodatkowo naruszył art. 107 k.p.a. nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu. Uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] maja 2009 r. ogranicza się do przywołania treści przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i wskazania jak należy rozumieć jego treść jak również lakonicznego stwierdzenia, że Starosta N.i wydając "inkryminowaną decyzję, nie przeprowadził uprzednio kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych, w zakresie wskazanym przez art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, co wynika bezpośrednio z akt sprawy". Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika jednak w oparciu, o jakie dowody organ poczynił w/w ustalenia tj. że Starosta N. przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2002 r., znak [...], nie przeprowadził kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych. Skoro organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę i orzekając w sprawie merytorycznie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał całego materiału dowodowego i nie dokonał niezbędnych ustaleń, co do tego czy zostały spełnione przesłanki z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 - Prawo budowlane z 1994 r., to w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że Starosta N. w sposób oczywisty i bezsporny naruszył art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, a przy tym taki, który koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd oraz to, że ocena czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa następuje w toku wykładni przepisu prawa i winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Ponadto organ będzie miał na uwadze to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.