VII SA/Wa 1138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. numer [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia L. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. L. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Z podobnym żądaniem wystąpiła D. K. – administrator nieruchomości przy ul. [...] oraz Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. W dniu 19 stycznia 2017 r., podczas kontroli inspektorzy nadzoru budowlanego ustalili, iż na terenie nieruchomości przy ul [...] prowadzone są roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr. [...] r. z dnia [...] lutego 2016r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym, garażem podziemnym i szczelnym zbiornikiem wód opadowych, a także zatwierdzono projekt wykonawczo – konstrukcyjny zabezpieczeń wykopu. Na terenie budowy stwierdzono wykonane wzdłuż ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] ławy fundamentowe oraz zabezpieczenie skarpy poprzez wbite ceowniki 120 oraz wypełnienie deskami – bale 7 cm x 14 cm. Wzdłuż boku wykopu naprzeciwko ul. [...] wykonano tzw. "ścianę berlińską". W dnie wykopu wykonano szalunki pod ławy fundamentowe. Obecny w czasie kontroli kierownik budowy poinformował, iż prowadzona jest kontrola ruchów ścian budynków sąsiednich, a odczytów na założonych reperach dokonuje uprawniony geodeta. Do dnia kontroli nie stwierdzono żadnych odkształceń ścian budynku przy ul. [...]. W dniu 20 stycznia 2017 r. do akt sprawy przedłożono tabelę pomiarów kontrolnych ruchów pionowych ścian budynków sąsiednich w tym budynku przy ul. [...] w [...]. Dalej organ wskazał, iż skarżący żądając wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego swój interes prawny wywodzi z posiadania prawa własności lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w gruncie, w budynku przy ul. [...] znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie z prowadzoną inwestycją. Samo sąsiedztwo działek nie jest jednak wystarczające do uznania za stronę postępowania. Aby uzyskać status strony należy wykazać faktyczne oddziaływanie wykonanych lub wykonywanych robót na prawnie chronioną sferę swoich praw i obowiązków w zakresie podlegającym regulacji Prawa budowlanego. W ocenie organu wnioskodawca L. S. będąc członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] nie posiada interesu prawnego uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany jej rozstrzygnięciem – tzn. posiada interes faktyczny, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W sprawie można rozważać czy prowadzenie robót budowlanych może oddziaływać na cały budynek posadowiony na sąsiedniej nieruchomości, a nie na poszczególne lokale. W związku z powyższym przymiot strony może przysługiwać Wspólnocie Mieszkaniowej, jako zarządcy całego obiektu, a nie właścicielowi jednego z lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80. poz. 903 z późn. zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2879/15 dostępny w Centralnej Bazie Orzecznictwa NSA). Dodatkowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł L. S. Zdaniem skarżącego roboty budowlane prowadzone są w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ponieważ usunięto zbyt dużo ziemi od strony budynku, w którym mieszka. W momencie usuwania ziemi skarpa była niezabezpieczona i występowało zagrożenie życia dla pracowników budowy, zaś osunięcie lub zarysowanie budynku mogło i dalej może stanowić zagrożenie mienia wielkich rozmiarów, w tym jego mienia. W takiej sytuacji zgodnie z art. 28 kpa jest stroną postępowania, albowiem postępowanie dotyczy bezpośrednio jego interesu prawnego jako współwłaściciela działki sąsiadującej z inwestycją, gdzie prowadzone są inwazyjne prace budowlane ingerujące w jego własność.Żąda w związku z tym wszczęcia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżane postanowienie nie narusza prawa. Stosowanie do art. 61a §1kpa stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przywołanym przepisie ustawodawca wymienił dwie samodzielne i niezależne przesłanki, dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką zastosowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W stanie faktycznym sprawy organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku L. S. w sprawie budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] uznając, że wniosek został złożony rzez osobę, która nie jest stroną. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Sąd wskazuje jednocześnie, iż art. 28 kpa definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl przywołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu swój interes prawny lub obowiązek. Aby być uznanym za stronę postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji, przymiotu strony nie wykazuje w szczególności osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego." (wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn.. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898). W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania został ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Odmawiając przymiotu strony skarżącemu organ przywołał także art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali zgodnie z którym ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Jako członek wspólnoty właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tylko wykazanie przez skarżącego indywidualnego interesu prawnego, opartego na prawie materialnym mogłoby stanowić podstawę do uznania go za stronę postępowania. W ocenie sądu organy administracji niewadliwie uznały, iż skarżący takim indywidualnym interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego nie może się wykazać. Będąc członkiem wspólnoty mieszkaniowej jest przez nią reprezentowany i to Wspólnota posiada przymiot strony we wszczętym z urzędu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowaniu dotyczącym inwestycji przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się do argumentacji skarżącego z której wynika, że domagał się wszczęcia postępowania naprawczego opartego o przepisy art. 50-51 ustawy Prawa budowlanego, a nie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wyjaśnić należy, że postępowanie naprawcze jest nieodłącznie związane z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego mogą, w zależności od ich charakteru, stanowić podstawę do uruchomienia postępowania opartego o art. 50 i 51 Prawo budowlane. Dopiero wykazanie, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego, które naruszyły interes prawny skarżącego dawałoby mu przymiot strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zważywszy na powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2017 r. poz.1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.