VII SA/Wa 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi J. W. – R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako:" "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332 – dalej jako: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB", "organ powiatowy") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno- usługowego na nieruchomości przy ul. B. [...] W. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo J. W. w sprawie budowy na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. W związku z tą informacją organ przeprowadził w dniach [...] listopada 2016 r., [...] grudnia 2016 r. i [...] lutego 2017 r. czynności kontrolne na terenie nieruchomości, podczas których ustalił, że prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno-usługowego. Stwierdzono wykonanie stanu surowego zamkniętego oraz prace wykończeniowe. W czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto ustalono, że roboty budowlane realizowane są bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.  Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno- usługowego na nieruchomości przy ul. B. [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. W., zarzucając zbyt ogólnikowe i niewyczerpujące odniesienie się do stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tej decyzji. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając za zasadne umorzenie postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalno-usługowy realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono dla W. [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego i zjazdu do budynku od strony ul. B., działka nr ewid. [...] z obrębu [...] w dzielnicy W. w W. Wyjaśnił, że ze znajdujących się w materiale dowodowym protokołów sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organ I instancji wynika, że roboty budowlane realizowane są bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego (protokół nr [...]). Ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ mogą być podważone innym kontrdowodem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca bowiem J. W. takowego nie przedłożyła. Odnosząc się do treści odwołania WINB wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego to fachowy pion administracji publicznej i osoby upoważnione do przeprowadzenia czynności kontrolnych w jego imieniu, biorą pełną odpowiedzialność za poczynione w jej trakcie ustalenia, w tym za ich zgodność ze stanem faktycznym. Natomiast kwestia ewentualnego braku zgody skarżącej jako współwłaścicielki działki nr ewid. [...], na realizację inwestycji, może stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. w trybie nadzwyczajnym. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie narusza przepisów art. 7 i 77 k.p.a., organ powiatowy przeanalizował w sposób wystarczający zebrany materiał dowodowy czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skargę na tę decyzję wniosła J. W. (dalej: "skarżąca"). Domagając się jej uchylenia bądź zmiany podniosła zarzut naruszenia: - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że składane wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie podlega weryfikacji przez właściwy organ a tym samym, że inwestycja jest prowadzona prawidłowo mimo uchybień formalnych, - art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany mimo braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i na jego podstawie może być prowadzona inwestycja skoro jest zgodna z projektem, - art. 7 i 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu wszystkich stron postępowania, zwłaszcza zastrzeżeń skarżącej, co do zakresu planowanej inwestycji oraz pobieżne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 77 § 1 K.p.a. i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co do braku prawa dysponowania przez inwestora działką na cele budowlane, - art. 32 i 33 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest prawdziwe i uprawnia do prowadzenia inwestycji, skoro skarżąca nie udzielała inwestorowi pełnomocnictwa do działania w jej imieniu, - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a kwestia prawdziwości oświadczeń na podstawie, których prowadzone jest postępowania pozostaje poza podstawą do ingerencji organu, - art. 106 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania, kiedy sprawa toczy się także w sprawie o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji przed właściwym organem w sprawie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że żaden z organów zajmujących się sprawą nie wskazał jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu zostały stwierdzone, co uniemożliwiło weryfikację merytoryczną decyzji. Wskazała, że jako współwłaściciel nieruchomości położonej w W. przy ul. B. [...], działka nr ewid. [...] nie wyrażała zgody na realizację inwestycji, a zgoda taka jest niezbędna dla istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła, że jedyną zgodą jakiej udzieliła (nieistniejącej już spółce W. [...] sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 1999 r.), była zgoda w zakresie budowy domów wielorodzinnych, znajdujących się na działkach [...] i [...]. Zgoda ta nie obejmowała odrębnego budynku na działce [...], co do którego, nie miała żadnej wiedzy o zamiarze realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Wbrew wskazanym w skardze zarzutom nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem w takiej sytuacji sąd administracyjny może uchylić decyzję organu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. o umarzeniu postępowanie administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] w W. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych (tak. J. Borkowski w J. Borkowski, B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2012; teza 6 do art. 105). Jeżeli więc w sprawie mieć będzie miejsce oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, to wystąpi bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie. W przypadku zaś robót budowlanych, do których zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności tych robót, gdy zostanie ustalone, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Nie ma wówczas podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie ma potrzeby doprowadzenia robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt. II OSK 2644/12, z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1022/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 marca 2018 r. sygn. akt. II SA/Op 609/17 i powołane tam orzecznictwo w którym podkreśla się, że decyzja o umorzeniu postępowania legalizuje wykonane roboty budowlane, pomimo, że jest decyzją o charakterze formalnym). W niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo ustaliły w wyniku czynności kontrolnych, że roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] w W. prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Ponadto stwierdzono wykonanie stanu surowego zamkniętego oraz prace wykończeniowe, a także że roboty budowlane realizowane są bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. wynika, że roboty budowlane odbywają się pod nadzorem kierownika budowy, przy czym roboty te są dokumentowane na bieżąco wpisami do dziennika budowy. Okoliczności tych skarżąca nie kwestionowała. Wobec tego, skoro nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego to nie zaistniała sprawa administracyjna, co do której byłoby możliwe wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz, w następnym etapie, wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Najkrócej rzecz ujmując, do ustalonego stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego regulujących samowolę budowlaną określoną w art. 50-51 ww. ustawy. W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że objęte tym pozwoleniem roboty budowlane są zgodne z prawem. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie z żadnego dowodu nie wynika wykonanie robót w sposób niezgodny z pozwoleniem, nie wynika również, że roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Argumentów takich w istocie nie podnosiła na żadnym etapie postępowania także sama skarżąca. W myśl art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 822/16 dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). W związku z tym należy stwierdzić, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno – usługowego, a inwestycja ta jest realizowana zgodnie z jej postanowieniami i projektem stanowiącym do niej załącznik, brak było podstaw do podejmowania przez organy nadzoru budowalnego czynności w ramach ustawowych kompetencji. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie w istocie nie formułuje żadnych zarzutów dotyczących etapu realizacji robót budowlanych, formułuje natomiast zarzuty pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że nie wyrażała zgody na dysponowanie nieruchomością (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Adresatem tych zarzutów winien być organ administracji architektoniczno – budowalnej, a nie organ nadzoru budowalnego, nie mogły być one zatem rozpatrzone w ramach prowadzonego postępowania. Dopóki bowiem pozostaje w obiegu prawnym ostateczne pozwolenie obejmujące wykonane roboty budowlane, tak długo organy nadzoru nie mają podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie naprawcze. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy w mocy decyzja organu I instancji, wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest zasadna, dlatego też prawidłowo organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.