VII SA/Wa 1148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi [...]"[...]" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., [...] na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał [...]z siedzibą w [...]przy ul. [...] i Spółce [...] z siedzibą w [...]przy ul. [...] rozbiórkę przestrzennej konstrukcji z rozpiętą, wielko-powierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym, wzniesionego samowolnie wzdłuż ogrodzenia na działce ew. nr [...] z obrębu [...] od strony ul. [...] w [...]. Jednocześnie decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, który przedstawiał się następująco: W dniu [...]października 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęła decyzja z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] wydana z upoważnienia Prezydenta [...] przez Wydział Architektury i Budownictwa [...], którą wniesiono sprzeciw do wykonania robót ujętych w zgłoszeniu z dnia [...]sierpnia 2011 r., którym D. K. [...] z siedzibą w [...]przy ul. [...] zawiadomił o zamiarze "montażu siatki zabezpieczającej na rusztowaniach budowlanych wyłącznie na czas remontu stadionu "[...]". Siatka z nadrukiem reklamowym wraz z wizualizacją stadionu sportowego po zakończeniu prac remontowych przy ul. [...] w [...]". Jednocześnie poinformowano nadzór budowlany, iż prace przy montażu przedmiotowego "rusztowania" zostały przez inwestora już rozpoczęte. W dniu [...]października 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, które potwierdziły wzniesienie przestrzennej konstrukcji metalowej ( z elementów do budowy rusztowań budowlanych) wzdłuż ogrodzenia terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...] od strony [...]. Następnie w dniu [...]października 2011 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że właścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]jest Miasto [...] a użytkownikami wieczystymi są Stowarzyszenie [...] "[...]" oraz Spółka [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorowi D. K. [...]z siedzibą w [...]ul. [...] rozbiórkę przestrzennej konstrukcji z rozpiętą, wielko-powierzchniową powłoką z nadrukiem , wzniesionego samowolnie wzdłuż ogrodzenia na działce ew. nr [...] z obrębu [...] od strony ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania D. K. [...]z siedzibą w [...]od ww. decyzji, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r. Nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 79 §1 oraz art. 10 § 1 kpa. Zastrzeżenie organu odwoławczego budził również sposób określenia adresata zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał także, że argument D. K., iż nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji jest bezzasadny. Zaznaczył, że D. K. występował do organu administracji architektonicznej-budowlanej i dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania "montażu siatki zabezpieczającej na rusztowaniach budowlanych wyłącznie na czas remontu stadionu "[...]". Siatka z nadrukiem reklamowym wraz z wizualizacją stadionu sportowego po zakończeniu prac remontowych przy ul. [...] w [...]". W dniu [...]lutego 2012 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotowej konstrukcji, która potwierdziła wcześniejsze ustalenia. W piśmie z dnia [...]lutego 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo [...] "[...]" zawierające informację, że D. K. prowadzący działalności gospodarczą pod nazwą [...]D. K. nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na terenie której ustawiona jest przedmiotowa konstrukcja z nadrukiem reklamowym. Na skutek ponownego rozpoznania została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wskazana na wstępie uzasadnienia decyzja w dniu [...]lutego 2012 r. nr [...] o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podkreślił, że teren na którym usytuowano konstrukcje przestrzenną leży w granicach objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...]czerwca 2009 r. Rady [...]. Przewiduje on, jako przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzoną i zieleń parkową, jako dopuszczalną: komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie pawilonów parkowych ....z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji innych, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów i urządzeń uciążliwych, reklam za wyjątkiem szyldów na obiektach usługowych. Zaznaczył, że w § 9 pkt 2 ww. planu, określającym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej dla terenu, na którym usytuowany jest stadion [...] "[...]" określono ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu lit c) ustala się zachowanie ogrodzenia i zieleni parkowej od strony ul. [...]. Jak również w § 6 pkt 6 planu określono " nie dopuszcza się umieszczanie reklam, nośników reklamy i słupów ogłoszeniowych w sposób powodujący przesłanianie innych wartościowych elementów krajobrazu, urbanistyki lub architektury, w sposób powodujący przesłaniania okazałych drzew lub zgrupowań zieleni, pkt 5 na terenach zieleni urządzonej". Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zapis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, i nie jest możliwe podjęcie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. K. prowadzący działalność pod nazwą [...]D. K. wnosząc o jej uchylenie. Podmiot wnoszący odwołanie jednocześnie podniósł, iż nie jest stroną w niniejszej sprawie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...]marca 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniosło także Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Podzielił argumentację organu I instancji uznając, iż nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest zasadny i prawidłowy, bowiem w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ponadto, organ wskazał, że z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. Wyjaśnił, że alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki. Nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy. Jeżeli jednak nieruchomość, na terenie której usytuowana jest samowola budowlana stanowi współwłasność kilku podmiotów, to nakaz rozbiórki winien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Organ nadmienił, że zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza prawa właściciela gruntu i dopóki wieczystemu użytkownikowi służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że współużytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie której znajduje się przestrzenna konstrukcja metalowa z rozpiętą na niej wielko-powierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym jest [...] " [...]" oraz [...] Sp. z o.o. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie słusznym jest skierowanie nakazu rozbiórki do ww. współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]w [...], na której wykonano sporną konstrukcję z nadrukiem reklamowym. Skierowanie nakazu do powyższych podmiotów organ uzasadnił także tym, że w sprawie trudnym do ustalenia jest podmiot będący rzeczywistym inwestorem omawianej samowoli budowlanej, zważywszy, że trzy różne podmioty dokonywały na przestrzeni jednego roku czterech zgłoszeń do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ zaznaczył, że D. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]D. K. podnosił w toku postępowania, że nie jest ani inwestorem, ani właścicielem terenu, na którym usytuowana jest konstrukcja z nadrukiem reklamowym. Z decyzji Prezydenta [...] nr [...] i nr [...] wynika, że [...]Sp. z o.o. dwukrotnie zgłaszała zamiar wykonywania konstrukcji z nadrukiem reklamowym w sytuacji, gdy na terenie działki nr ew. [...] istniała już analogiczna konstrukcja z nadrukiem reklamowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...] "[...]" w [...]wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]lutego 2012 r. o wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w szczególności przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 77, art. 105 §1, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez naruszenie zasady legalności działania, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, niewłaściwe ustalenie stron postępowania, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i w konsekwencji niezasadne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]lutego 2012 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestorem oraz właścicielem spornej konstrukcji jest [...]Sp. z o.o. w [...]. Zdaniem strony skarżącej błędne jest stanowisko organu jakoby w przedmiotowej sprawie niemożliwym było ustalenie inwestora. Zaznaczył, że już w treści uzasadnienia decyzji organ wymienia inwestora, mimo to nie wzywa go do udziału w postępowaniu. Strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie niewątpliwym jest czego organ nie kwestionował i co wręcz sam zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż ani Stowarzyszenie [...][...]ani spółka [...] nie są inwestorami ani właścicielami konstrukcji, której dotyczy zaskarżona decyzja. W ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie, organ winien umorzyć postępowanie w stosunku do współużytkowników nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] nr [...], bądź też przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, celem zapewnienia udziału w sprawie inwestorowi przedmiotowej konstrukcji. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 października 2012 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2012r. zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazały [...] "[...]" z siedzibą w [...]przy ul. [...] i Spółce [...] z siedzibą w [...]przy ul. [...] rozbiórkę przestrzennej konstrukcji z rozpiętą, wielko-powierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym, wzniesionego samowolnie wzdłuż ogrodzenia na działce ew. nr [...]z obrębu [...] od strony ul. [...] w [...]. Organy za bezsporne przyjęły, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i po ustaleniu, że inwestycja narusza zapis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu podjęły na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki przedmiotowej konstrukcji. Nakaz wynikający z tej decyzji został skierowany do [...] "[...]" z siedzibą w [...]przy ul. [...] i Spółki [...] z siedzibą w [...]przy ul. [...] współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...] z obrębu [...]położonej przy ul. [...]w [...]. Zdaniem Sądu przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do wyjaśnienia kwestii zasadniczej w zakresie ustalenia inwestora wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że wskutek trudności w ustaleniu podmiotu będącego rzeczywistym inwestorem omawianej samowoli budowlanej prawidłowym jest skierowanie nakazu rozbiórki do współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]w [...]. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć i ich uzasadnienia w zestawieniu z zarzutami skarżących uprawniają do stwierdzenia, że nie dążono do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazać należy, że stosownie treści art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy nieruchomości. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie, w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowym obowiązkiem jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu budowlanego, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Wskazać należy, że jakkolwiek więc obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży przede wszystkim na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu, adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca nieruchomości ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 589/11, Lex nr 1070609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II Sa/Kr 1468/10, Lex nr 99324. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego określa nie tylko adresatów decyzji, lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji. W sytuacji, gdy decyzja ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel nieruchomości, na której obiekt jest usytuowany, określenie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę musi bowiem wynikać z okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu organ w pierwszej kolejności powinien był wyjaśnić wyczerpująco wszystkie okoliczności sprawy i ustalić, kto był inwestorem spornej inwestycji, dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że takiej okoliczności ustalić nie można, pozwalałoby organowi na skorzystanie z możliwości wyboru kolejnego z wymienionych podmiotów w art. 52 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia kwestii, kto był inwestorem przedmiotowej konstrukcji, tym samym naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa. Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w opisywanej sprawie trudnym jest ustalenie rzeczywistego inwestora nie uprawniało organu do nałożenia obowiązku nakazu rozbiórki na współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...]położonej przy ul. [...]w [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby współużytkownicy, do których został skierowany nakaz wynikający z decyzji byli inwestorami. Powoływanie się przez organ odwoławczy na informację zgłaszaną w toku postępowania administracyjnego przez D. K. informującą, iż nie jest on właścicielem ani inwestorem przestrzennej konstrukcji z rozpiętą wielko-powierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesioną wzdłuż ogrodzenia na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] nie jest okolicznością, która stwierdzałaby niemożność ustalenia inwestora spornej inwestycji. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia obu organów wydane zostały bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, a więc z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadniało ich uchylenie. Stwierdzenie organu odwoławczego, że trudny jest do ustalenia rzeczywisty inwestor przedmiotowej samowoli budowlanej, gdyż na przestrzeni roku trzy podmioty dokonywały czterech zgłoszeń a obecne ich działanie wskazuje na celowe utrudnianie postępowania, nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie więc ustalenie, zgodnie z regułami dowodowymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, kręgu stron a zwłaszcza inwestora przedmiotowej konstrukcji. Celem ustalenia inwestora należy sprawdzić wszelkie informacje uzyskane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego także w zakresie dokonanych zgłoszeń lub przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie braku możliwości ustalenia inwestora spornej inwestycji spowoduje, że organ może nałożyć wskazany obowiązek na pozostałe podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy na przedmiotowej działce nr [...] z obr. [...] od strony ul. [...] w [...]. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a