VII SA/Wa 115/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: ref. stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2024 r. znak: DOR.7100.277.2024.ABL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 29 listopada 2024r. DOR.7100.277.2024.ABL, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. J. – uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 września 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2018 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że decyzja z [...] maja 2018 r. dotyczyła budynku gospodarczo- garażowego w S, przy ul. B. (dz. nr [...]) realizowanego z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty K, z [...] listopada 2010 r. i decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2015 r. zmieniającej ww. decyzję. A. J. wniósł stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2018 r. Dalej GINB przybliżył zasady postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ ma zatem obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Ocena w tym zakresie powinna być dokonana z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Organ ma obowiązek badać wszystkie przesłanki interesu prawnego i to na każdym etapie postępowania. Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z prawa współwłasności działki nr [...] (KW nr [...]). GINB podniósł, że 30 marca 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ww. robót budowlanych. Następnie wskazał, że działkę nr [...] podzielono na działki [...] i [...]. Działka skarżącego nr [...] nie sąsiaduje obecnie z działką inwestycyjną nr [...], gdyż jest oddzielona działką [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Budynek na działce nr [...] lezy ok. 35 m od granicy z działką nr [...]. Z decyzji z 3 kwietnia 2015 r. wynika, że obszar oddziaływania obiektu, obejmuje jedynie działkę nr [...]. Obiekt nie wprowadza więc żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Badaną decyzję wydano w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane w związku z istotnymi odstępstwami (zmianą wysokości budynku i kąta nachylenia dachu) od decyzji o pozwoleniu na budowę (kontrola z 26 marca 2018 r.). Stroną tego postępowania, byli jedynie B. i T. K., w którym status strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. GINB podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że pojęcie strony, na mocy art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, czyli normy, która stanowi podstawę a uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes. Można o nim mówić, gdy istnieje związek materialnoprawny między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony nie decyduje więc jego wewnętrzne przekonanie, lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Skarżący jednak nie wykazał, że przysługuje mu w tym postępowaniu, interes prawny. Jest wprawdzie zainteresowany stwierdzeniem nieważności decyzji, czego nie może poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia czynności przez organ administracji. Organ powołał się na ustalenia NSA w wyroku z 12 września 2023 r., II OSK 1195/22 - zapadłym we przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie badanej decyzji PINB – z których wynika, że działka skarżącego nr [...] nie graniczy z działką nr [...] i już samo jej położenie względem spornego obiektu wyklucza uznanie, że dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Podkreślił ponadto, że decyzja nakładająca obowiązek przedstawienia projektu zamiennego dotyczy budynku gospodarczo - garażowego, a nie - jak twierdzi skarżący - usługowego zakładu tapicerskiego, a odstępstwa dotyczą wysokości budynku i wielkości pomieszczeń a nie zmiany sposobu użytkowania . W konsekwencji, skoro postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji pomimo braku interesu prawnego skarżącego i została wydana decyzja, to należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Ocena prawidłowości decyzji PINB w K. z [...] maja 2018 r., m.in. pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu, może być dokonana jedynie podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy. Skargę na ww. decyzję złożył A. J. wnosząc m.in. o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje w całości zarzuty odwołania. Jedynym powodem nie załatwienia sprawy zgodnie z prawem jest ocena GINB, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie wykazał, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. Zdaniem skarżącego, ustalenie rzeczywistego rodzaju budynku, jego kategorii i wielkości jest konieczne do wyznaczenia obszaru oddziaływania, a więc i stron postępowania. Zgodził się z oceną, że w sprawie małego budynku gospodarczego-garażowego nie przysługuje mu przymiot strony., niemniej dotyczy ona budynku usługowo-handlowo-magazynowego kat. XVII. Skarżący nie może wykazać interesu prawnego, gdyż dotąd organy nie ustaliły w jakim celu i z jakim przeznaczeniem inwestor wybudował tak duży budynek. Posiada on bowiem: aż 1221,68 m2 powierzchni całkowitej; aż 1088,48 m2 powierzchni użytkowej; trzy bramy wjazdowe o wysokości dla samochodu ciężarowego; dwie witryny; 32 okna; 3 klatki schodowe, 7 pomieszczeń gospodarczych na parterze, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2; 7 pomieszczeń na piętrze, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2 i kubaturę powyżej 5.000 m3. Dotąd nie ustalono, ani wymagań środowiskowych, ani warunków zabudowy, skoro nie wiadomo, jaka ma być jego docelowa funkcja. GINB nie wyznaczył obszaru oddziaływania obiektu faktycznie wybudowanego, nie może więc twierdzić a priori, że skarżący nie ma interesu prawnego. Ostateczne określenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. Jako kuriozalne skarżący ocenił twierdzenie GINB, że "Z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty nie mogą być przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania.", gdyż takie rozpoznanie pozwoliłoby rozwiać wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego. GINB ocenił interes prawny w kontekście pierwotnego budynku, innego niż ten, na który wydano pozwolenie na budowę. Inny jest np. hałas pochodzący z użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, a inny z użytkowania stolarni, czy tartaku. Skarżący wskazał, że od prawie 10 lat PINB prowadzi postępowanie w sposób chroniący sprawcę ewidentnej samowoli budowlanej. Decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności jest pierwszą decyzją wydaną w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc zastosowanie ma art. 28 k.p.a. Skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa cywilnego, które gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo, wynikające z art. 140 k.c., do udziału w postępowaniu naprawczym, w celu wyjaśnienia, czy obiekt spełnia wymagania określone w warunkach technicznych lub innych przepisach szczególnych, w zakresie negatywnego oddziaływania na jego prawo własności. Przesądzanie tej kwestii na etapie badania interesu prawnego stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia (wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1395/18 – CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji (której GINB nie wskazał, zgodnie ze stanem faktycznym, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm prawnych. Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony właściciela działki leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej. Interes prawny skarżącego został naruszony przez sam fakt samowolnego wybudowania budynku w sąsiedztwie jego nieruchomości Interes prawny w postępowaniu naprawczym (w postępowaniu nieważnościom) nie pokrywa się z interesem prawnym rozumianym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie skarżący powołał obszernie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Kończąc wskazał, że: WSA winien ocenić, że zmiany wykraczają poza istotne odstępstwa i tym samym wykluczyć możliwość zastosowania art. 50 i 51 oraz art. 36a Prawa budowlanego, gdyż powstał inny obiekt, niż objęty pozwoleniem na budowę, co winno skutkować przyznaniem skarżącemu przymiotu strony i stwierdzeniem nieważności zaskarżonych orzeczeń; WSA winien także wskazać, że WINB powinien ustalić rzeczywistą kategorię budynku, współczynnik kategorii obiektu (k) i współczynnik wielkości obiektu (w). Na marginesie skarżący podniósł, że GINB – jako organ architektoniczno-budowlany i nadzoru budowlanego winien wyjaśnić dlaczego dotąd nie wszczęto postępowania nieważnościowego z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, jak poniżej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2024r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2018 r. nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i umarzającą postępowanie organu wojewódzkiego. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Powtórzyć na wstępie należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu jak i na żądanie strony. Uprawnionym do złożenia wniosku w takim trybie jest więc wyłącznie osoba mająca status strony, a status ten wyznaczają właściwe przepisy prawa materialnego. O ile w przypadku pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy), to w trybie naprawczym, prowadzonym na mocy art. 50 – 51 Prawa budowlanego, przymiot strony podlega badaniu wyłącznie na mocy art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w k.p.a., jednak w świetle wielu orzeczeń sądowych i wypowiedzi doktryny istotę interesu prawnego należy upatrywać w powiązaniu z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - a więc nie tylko do prawa administracyjnego - na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem. Dla stwierdzenia zatem interesu prawnego wymagane jest ustalenie tego związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa a sytuacją prawną podmiotu. Jak słusznie ponadto wskazał GINB, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. W konsekwencji, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie sprawy nie mogą jeszcze obejmować badania, czy w istocie przyczyny nieważności miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, by w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego, zakończonym decyzją PINB z 2 maja 2018 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, przysługiwał mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżący mógłby domagać się podjęcia konkretnych czynności przez organy nadzoru budowlanego w celu ochrony swoich praw. Decydujące znaczenie dla ustalenia tej kwestii ma fakt, że działka należąca do skarżącego o nr [...] nie graniczy z działką nr [...], na której wzniesiono sporny obiekt. Pomiędzy ww. nieruchomościami leży bowiem działka nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym. Takie usytuowanie działki skarżącego nie uzasadnia uznania, że postępowanie zakończone ww. decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, gdyż nie ma wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy. Takie również stanowisko zostało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2023 r., II OSK 1195/22 wydanym w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzji PINB z [...] maja 2018r., jak i w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 31 lipca 2017r. VII SA/Wa 2216/16, który kontrolował decyzję GINB z 12 sierpnia 2016r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016r. umarzającą - wszczęte na wniosek A. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję własną z [...] listopada 2010 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego. Mając na uwadze argumentację skargi Sąd podkreśla ponadto, że w obowiązującym porządku prawnym żaden z przepisów k.p.a. nie nakazuje organom wszczęcia postępowania nieważnościowego w każdym przypadku, gdy żądanie takie zgłasza osoba zainteresowana rozstrzygnięciem eliminującym decyzję z obrotu prawnego, ale nie mogąca wykazać się statusem strony postępowania. W opisanej sytuacji, postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.