VII SA/Wa 1150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska –Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 760 złotych (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął na skutek wniosku J. M. postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania komina przy budynku sklepu znajdującego się na działkach nr ewidencyjny [...], [...], [...] w miejscowości [...] ul. [...] [...]. W trakcie oględzin, przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego w dniu 9 stycznia 2008 r. stwierdzono, że na działkach nr [...], [...], [...] zlokalizowany jest budynek handlowy murowany, jednokondygnacyjny. Od strony zachodniej do budynku dobudowany został budynek o wymiarach ok. 5,40 x 2,60 m, ze ścianami z blachy trapezowej. Dach dobudowanego budynku jest drewniany, kryty blachą. Ponad dachem znajduje się komin o wymiarach ok. 50 x 70 cm i wysokości około 90 cm. Wewnątrz dobudowanego budynku znajduje się zaplecze sklepu, kotłownia na paliwo stałe oraz pomieszczenie wc. W. K. - właściciel działek nr ewidencyjny [...], [...], [...] - oświadczył, że nieruchomość zakupił w dniu 25 lipca 2005 r. na podstawie aktu notarialnego Rep.[...] zawartego w Kancelarii Notarialnej w [...]. Oświadczył również, że od momentu zakupu nie rozbudowywał obiektu. W dniu 18 października 2005 r. dokonał zgłoszenia remontu budynku Nr. [...]. W ramach dokonanego zgłoszenia zostały wykonane wszystkie roboty, oprócz wymiany blach na dachu i na ścianach wiaty. Komin nad częścią budynku o ścianach z blachy został rozebrany do poziomu dachu, a następnie odbudowany. Wymieniona została uprzednio istniejąca instalacja c.o. i wymieniony został kocioł c.o., poprzednio znajdujący się w tym samym miejscu. G. S. - reprezentująca podczas oględzin Urząd Gminy [...] (poprzedniego właściciela działek nr [...], [...], [...]) - przedstawiła operaty szacunkowe nieruchomości zakupionej przez W. K. Zgodnie z tymi operatami, w momencie sprzedaży na działkach nr [...] i [...] znajdował się budynek usługowy o powierzchni użytkowej 17,40 m 2, który wyposażony był w instalację elektryczną. Na działce nr ewidencyjny [...] zlokalizowany był budynek usługowy o powierzchni użytkowej 22,80 m2, który wyposażony był w instalacje wodociągową i elektryczną. J. M. oświadczyła, że w 2005 r. wykonywane były roboty budowlane: wylewana była posadzka na zewnątrz oraz wykonane były ściany zewnętrzne. Wykonane były także prace związane z dachem, a także wybudowany został nowy komin. Wniosła o wykonanie przewiewnego, estetycznego ogrodzenia, jak również o likwidację komina. W trakcie ponownych oględzin, przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2008 r. stwierdzono, że lokal zlokalizowany na działce [...] posiada wymiary 4,01 x 5,71 m (powierzchnia użytkowa - 22,90 m2), natomiast lokal zlokalizowany na działce [...] i [...] ma wymiary 2,85 x 5,71 m (powierzchnia użytkowa - 16,27 m2). Od strony zachodniej, w części budynku ze ścianami z blachy trapezowej, mieści się: zaplecze o wymiarach 3,58 x 2,41 m (powierzchnia użytkowa - 8,64 m2), kotłownia o wymiarach 1,03 x 1,57 m (powierzchnia użytkowa - 1,62 m2) oraz pomieszczenie we o wymiarach 1,26 x 1,57 m (powierzchnia użytkowa - 1,98 m2). Do akt sprawy dołączono kopie z mapy zasadniczej z dnia 17 maja 2000 r. (mapa zaktualizowana według stanu na dzień 27 kwietnia 2000 r.), z dnia 15 marca 2004 r. oraz z dnia 18 października 2005 r. Na dwóch pierwszych kopiach mapy naniesiony był jedynie główny, murowany budynek sklepu, brak był natomiast części budynku od strony zachodniej. Część ta uwidoczniona została na kopii mapy zasadniczej, wykonanej w roku 2005. W. K. oświadczył, że budynek był zakupiony w takim stanie jak jest i że na urzędowych mapach zasadniczych mogą być błędy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] września 2008 r. określonych dokumentów w celu legalizacji spornego obiektu. W związku z tym, że inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał W. K. rozbiórkę części budynku wym. 5,40 x 2,60 m stanowiącą rozbudowę budynku sklepu, znajdującego się na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], ul. [...] [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji wskazując, iż organ winien przeprowadzić dodatkowo odrębne postępowanie w sprawie legalności dobudowanej części obiektu nie zaś rozszerzać prowadzone już postępowanie w sprawie prawidłowości i legalności komina. W związku z tym, postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku sklepu usytuowanego na działkach nr ewidencyjny [...], [...], [...] w miejscowości [...] ul. [...] [...], zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] września 2008 r. określonych dokumentów w celu legalizacji spornego obiektu. Inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, dlatego też decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał W. K. rozbiórkę części budynku o wym. 5,40 x 2,60 m usytuowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], stanowiącą rozbudowę budynku sklepu znajdującego się w miejscowości [...] przy ul. [...] [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył W. K., wnosząc o jej uchylenie w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nakazującą rozbiórkę części budynku. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że po wnikliwej analizie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uznać należało, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ wskazał także, że realizując sporną rozbudowę inwestor naruszył w sposób rażący przepisy ustawy Prawo budowlane, które stanowią, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, że owego pozwolenia W. K. nie posiadał, jak i nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu, zaś wykonanie prac budowlanych bez zachowania wymogów określonych w ustawie Prawo budowlane skutkowało wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny niniejszej sprawy wypełniał przesłanki stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko wtedy, gdy budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku, z ustaleniami ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji zauważył, że jeżeli budowa jest zgodna z warunkami przedstawionymi w przywołanym przepisie, to właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów potrzebnych do doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył taki obowiązek na W. K., jednak nie dostarczył on wymaganych dokumentów, tym samym legalizacja dokonanej samowoli stała się niemożliwa i koniecznym było zastosowanie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję organu II instancji złożył W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wymienionym decyzjom skarżący zarzucił: - obrazę art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającą na wydaniu ich w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz błędnej ocenie, że część budynku o wymiarach 5,40 x 2,60 m usytuowana na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] w miejscowości [...] została wykonana w 2005 r., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w szczególności zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak również mapa z projektem podziału nieruchomości stanowiąca załącznik do decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. wskazują, iż ta część budynku istniała już przed 2005 r., a W. K. dokonał jedynie jej remontu; - obrazę art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniu wydanemu przez Wójta Gminy [...] oraz mapie stanowiącej załącznik do decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 136 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie podkreślić trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Sąd stwierdza, że w decyzji tej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał jedynie przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie rozbudowy budynku sklepu usytuowanego na działkach nr ewidencyjny [...], [...], [...] w miejscowości [...]. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał wprawdzie oceny zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego, jednakże ocena ta jest ułomna, gdyż sprowadza się do bardzo ogólnych stwierdzeń tj., że "(...) w momencie zakupu nieruchomości przez (...) W. K. budynek zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...] był mniejszy i obejmował jedynie pomieszczenia sal sklepowych. Pomieszczenia, w których znajduje się zaplecze sklepu, kotłownia i wc, zostały wybudowane po dokonaniu zakupu. Do takiego wniosku prowadzi zarówno porównanie wielkości powierzchni użytkowej pomieszczeń przed sprzedażą obiektu i obecnie, jak również analiza kopii mapy zasadniczej". Wskazać należy, że organ II instancji szeroko przywołując ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji, winien się do nich odnieść w tym znaczeniu, iż winien wykazać, że przyjął je za własne. Taka sytuacja jest jednak możliwa jedynie wtedy gdy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji jest kompletna. W tej sprawie zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był rozbieżny. Sprzeczne ze sobą oświadczenia, co do zakresu rozbudowy oraz jej terminu złożyli inwestor W. K. jak i J. M. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Ponadto, organ I instancji dysponował sprzecznymi mapami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytaczając ustalenia poczynione przez organ I instancji nie dokonał w ogóle oceny tego co w sprawie zrobił organ I instancji, nie wskazał, czy ustalenia organu I instancji przyjął za własne ani też nie odniósł się do tego, że w odwołaniu inwestor wskazał na dokumenty, które jego zdaniem miały świadczyć o legalności spornej rozbudowy. Przedstawiając swe merytoryczne rozważania, organ odwoławczy nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można również odnaleźć wyniku dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w sposób wnikliwy - analizy i oceny zebranego materiału dowodowego oraz opisu dokonanej przez organ subsumcji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Powinno wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej przez organ subsumcji (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 837/10 Wspólnota 2010/39/42). Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Sąd stwierdza również, że organ II instancji przedstawiając merytoryczne rozważania ograniczył się jedynie do bardzo ogólnych stwierdzeń stanowiących o art. 28 i art. 48 ustawy Prawo budowlane. Samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 236/09, Lex nr 499970). W tych okolicznościach za zasadny uznać należało zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. a art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającym na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których np. odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniu wydanemu przez Wójta Gminy [...] oraz mapie stanowiącej załącznik do decyzji nr [...]. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.