VII SA/Wa 1152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę I. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) nakazał A. S.A. w W. (dalej jako Skarżąca, Spółka) rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach 8 m x 4 m, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie całkowicie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu al. [...] i ul. [...] w W.. Ze znajdującego się w aktach postępowania pisma Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] listopada 2017 r. wynika, że w dniu 19 listopada 2010 r. do rzeczonego Wydziału wpłynęło zgłoszenie G. K., działającego pod firmą A. S.C., dotyczące zamiaru "montażu" nośnika reklamowego LED o wymiarach 4,80 m x 8 m na dwóch słupach, utwierdzonych w fundamentach częściowo zagłębionych w gruncie. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] wniósł sprzeciw z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na fakt, że wymaga ona uprzedniego uzyskana pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nośnik reklamowy usytuowany na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu al. [...] i ul. [...] w W., to wolnostojące urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada solidną konstrukcję stalową i skutecznie opiera się sile wiatru. Stopień zagłębienia w gruncie pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia trwałego związania nośnika z gruntem (wyrok NSA z 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08). Realizacja nośnika, będącego przedmiotem postępowania, nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych, na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. W ustępie 1 art. 29 P.b. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, zaś w ust. 2 jako zwolnione z tego obowiązku wymienione zostały roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. W związku z powyższym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na Instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 P.b. wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 982/07). Ponadto wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Nośnik reklamowy musiał być wykonany na miejscu w docelowej lokalizacji, po uprzednim przygotowaniu podłoża i wykonaniu przyłącza energii elektrycznej, co wyklucza w konsekwencji możliwość jego realizacji na podstawie zgłoszenia i traktowanie go jedynie w kategoriach instalacji. Taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił. Realizacja inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, obliguje PINB do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem przepisów prawa miejscowego, obowiązujących w dacie wydania decyzji. Okoliczności stwierdzone podczas postępowania dowodowego wskazują na brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w związku z faktem, że zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. nr [...] poz. [...]). Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 1 planu dopuszczalna maksymalna wielkość powierzchni reklamowej wynosi 18 m2. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada powierzchnię reklamową wynoszącą 32 m2, wobec czego narusza ustalenia planu. II. Po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Organ odwoławczy w całości podzielił rozważania i ocenę prawną zwarte w decyzji organu I instancji. Potwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą, której wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, dlatego też obrany tryb legalizacji z art. 48 P.b. jest w pełni zasadny. Również orzeczony nakaz rozbiórki jest prawidłowy, gdyż nośnik jest dwukrotnie większy, niż jego maksymalna powierzchnia dopuszczona planem miejscowym (nośnik ma 32 m2 zaś plan umożliwia budowę maksymalnego nośnika o wymiarze 18 m2). Stąd pominięcie procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest prawidłowe, gdyż inwestycja jest niezgodna z planem. III. Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 48 ust. 1, 2 i 3 P.b. poprzez błędną wykładnię polegające na tym, że organy stwierdziły, że nośnik reklamowy jest bez żadnej wątpliwości niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie nośnika reklamowego do stanu zgodnego z prawem; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego poprzez przyjęcie, że przepis ten zakazuje funkcjonowania nośnika reklamowego Skarżącej; 3. art. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie wskazał przepisu planu, który zakazywałby funkcjonowania reklamy Skarżącej. Wprawdzie organ I instancji powołuje się na § 5 ust. 5 pkt 1 planu, ale przepis ten wskazuje jedynie typy oraz wielkości nośników reklamowych, które według treści pkt 5 mogą być rozmieszczone na obszarze obowiązywania planu. Przepis ten nie zawiera zakazu reklamy o tej wielkości, jaką dysponuje Skarżąca. Poza tym niezgodność z planem dotyczy nośników reklamowych typu A i miejscowy plan w części dotyczącej lokalizacji nośnika Skarżącej, tj. B2a MW/U nie odnosi się w żaden sposób do nośnika Skarżącej. Tym samym organ I instancji nie powinien pochopnie nakazywać rozbiórki ale w tej sprawie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, a przede wszystkim postępowanie wyjaśniające. Prawidłowa wykładnia art. 48 P.b. winna uwzględniać okoliczność, że warunki wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 P.b. aktualizują się tylko wtedy, gdy chodzi o przypadek gdy roboty budowlane przy danym obiekcie nie zostały zakończone. Jeżeli organ nie może już wstrzymać robót budowalnych, to w opinii Skarżącej winien z automatu wydać postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia przez Skarżącą dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 P.b. Organ II instancji ograniczył swoje uzasadnienie do przedstawienia rysu historycznego, natomiast nie zawierało ono praktycznie obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, w tym wyjaśnienia ustalonych w toku postępowania okoliczności, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest bezzasadna. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne i rozważania prawne organów obu instancji, odrzucając argumentację skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 48 P.b. może znaleźć zastosowanie zarówno względem obiektu budowlanego już wybudowanego, jak i w sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie budowy. Podstawowa przesłanką jest brak ważnego i wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że obiekt budowlany - wolnostojący nośnik reklamowy, jest budowlą, trwale z gruntem związaną, opierającą się siłom natury, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Spółka takim aktem nie dysponuje, zaś dokonane w sprawie zgłoszenie zostało skutecznie oprotestowane sprzeciwem przez organ architektoniczno-budowlany. Należy zwrócić uwagę, że co do zasady prymat w postępowaniach dotyczących stwierdzonej samowoli budowlanej ma potrzeba zalegalizowania samowolnie wykonanej inwestycji, tym samym instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie i jest swoistą ostatecznością (patrz np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1416/10). Niemniej jednak w przypadku jednoznacznej i pewnej oceny, że brak jest jakichkolwiek przesłanek umożliwiających legalizację, organ nadzoru budowlanego może od razu nakazać rozbiórkę, bez inicjowania postępowania legalizacyjnego (wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów). W sytuacji braku możliwości legalizacji, wszczynanie z założenia nieskutecznej procedury dotyczącej przedstawienia dokumentacji w celu zalegalizowania obiektu, byłoby bowiem niecelowe. W przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości wyboru, aby w danej sytuacji nie wydawać decyzji o nakazie rozbiórki. Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 69/17, dopóki organ nadzoru budowlanego nie dysponuje materiałem wskazującym na brak spełnienia jednej z przesłanek dopuszczających legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b., dopóty nie może odstąpić od wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3. W tej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż inwestycja jest oczywiście niezgodna z planem miejscowym i nie da się jej zalegalizować, zatem organy słusznie pominęły działania przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Jakkolwiek legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo, to jednak nie jest to zasada bezwzględna. Jeżeli bowiem na skutek wstępnej oceny możliwości zalegalizowania okaże się, że nie zachodzą przesłanki takie działanie uzasadniające, to organ winien od razu przejść do orzeczenia nakazu rozbiórki, w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem. W kontekście zarzutu skargi przypomnienia w tym miejscu wymaga, że w myśl art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. To więc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem już ukończonym w ogóle nie uzasadnia twierdzenia Spółki, że organ bezwzględnie ("z automatu") powinien był przejść do art. 48 ust. 3 P.b. i nałożyć obowiązki przedłożenia dokumentów. Jeżeli bowiem organ ma przekonanie, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu, a w tej sprawie tak właśnie jest, to nie ma potrzeby, aby rozważać usunięcie tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 597/20). Na temat tego, czy w sytuacji, w której organ stwierdza, że roboty budowlane zostały już z całą pewnością zakończone i w związku z tym czy powinno zostać wydane postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. o wstrzymaniu ich prowadzenia, w orzecznictwie istnieje rozbieżność. Nie uzasadnia ona jednak twierdzenia, że jeżeli budowę już zakończono, to organ ma bezwzględnie nałożyć obowiązki z art. 48 ust. 3 P.b. Nadal w takiej sytuacji obowiązuje zasada, że jeśli inwestycji nie da się w ogóle zalegalizować np. z uwagi na jej charakter niezgodny z planem, to zbędne jest wszczynanie procedury legalizacyjnej. Uzasadnione będzie w takim przypadku wydanie od razu nakazu rozbiórki. Błędny jest więc zarzut nr 1 skargi. VI. Sąd nie podziela również zarzutu nr 2 wskazującego na naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 5 pkt 1 planu poprzez przyjęcie, że przepis ten zakazuje funkcjonowania nośnika reklamowego Skarżącej w przestrzeni objętej planem. W § 5 planu ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W ustępie 5 ustalono natomiast zasady rozmieszczania na całym terenie objętym planem reklam i znaków informacyjno-plastycznych. Jednym z tych elementów jest określenie wielkości powierzchni reklamowych i podzielenie ich na trzy typy tj. A - do 3 m2 włącznie, typ B - powyżej 3 do 9 m2 włącznie oraz typ C powyżej 9 do 18 m2 włącznie. Reklama Skarżącej w sposób oczywisty nie spełnia tego właśnie wymogu bowiem jest dwukrotnie większa od maksymalnie dopuszczonej reklamy na tym terenie. Nie jest prawdziwe twierdzenie, że reklama nie jest niezgodna z planem bowiem organ odnosi się do nośników typu A, zaś obszar na którym znajduje się reklama Skarżącej oznaczony jako B2a MW/U nie odnosi się w żaden sposób do jej nośnika. Powołany przepis § 5 ust. 5 pkt 1 planu ma charakter ogólny i bez względu na szczegółowe uregulowania, odnosi się do całego obszaru objętego planem. W tej sytuacji nie ma zatem mowy o jakimkolwiek "pochopnym" orzeczeniu rozbiórki. To Strona od wielu lat korzysta z nielegalnie posadowionego nośnika reklamowego. Niezasadny w stopniu oczywistym jest również zarzut procesowy oznaczony w skardze nr 3. Organy w ocenie Sądu zebrały wystarczający materiał dowodowy, zaś przedstawiona ocena stanu sprawy i mających zastosowanie przepisów prawa jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. To, że organ orzeka wielokrotnie w sprawach Skarżącej Spółki, mającej wiele spraw związanych z nielegalnym umiejscowieniem w przestrzeni publicznej nośników reklamowych, uzasadnia powielanie argumentacji, częstokroć w sprawach o wręcz analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Nie jest to przejaw działania sztampowego, czy dotkniętego wadą nierozpatrzenia istoty sprawy i zbyt ogólnikowego potraktowania Skarżącej. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.