VII SA/Wa 1153/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 62 ust 3 w związku z art. 83 ust 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na [...] S.A. w [...], obowiązek przeprowadzenia kontroli rocznej i 5 – letniej oraz przedstawienie aktualnej ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego zlokalizowanego nad torami linii kolejowej E – 65 [...] – [...] w km [...] na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny przedmiotowego wiaduktu. Organ ustalił, iż właścicielem działki nr [...] z obrębu [...], na której są usytuowane przyczółki wiaduktu zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest Skarb Państwa, zaś władającym są [...] S.A. Organ uznał, iż na podstawie art. 15 ust. 2 Ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także na podstawie art. 4 pkt 1 oraz art. 5 ust 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, obowiązki nałożono na zarządcę nieruchomości, na której zlokalizowany jest wiadukt, tj. [...] S.A. w [...]. Pismem z dnia [...] października 2010 r. [...] S.A. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r argumentując, iż zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ nadzoru po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącego kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą prawną określoną przepisem art. 156 ust. 1 pkt 4 Kpa tj nie została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż adresatem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wiadukt drogowy - zlokalizowany nad torami linii kolejowej E – 65 [...] – [...] na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Z akt sprawy wynika również, iż wiadukt był użytkowany przez wojsko i łączył tereny zarządzane przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury, jest drogowym obiektem inżynierskim w pasie drogi wewnętrznej, łączącej dwa kompleksy wojskowe Nr [...] i [...] jednostki wojskowej Nr [...] w [...] i służył do komunikacji pomiędzy nimi. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki [...] jest Skarb Państwa, a władającym [...] S.A. Działka Nr [...] obręb [...] , gm. [...], powiat [...], woj. [...], na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI Nr poz. 72 z późn. zm.), została ujęta pod poz. [...] tom [...] załącznika. Z mocy prawa, art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), [...] S.A. wstępują w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, definiowanymi art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, j.t. z późn. zm.) - linia kolejowa to droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, są drogami wewnętrznymi - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, t.j. z późn. zm.). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów ) o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. ( wyrok WSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/09. ). Biorąc powyższe pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowy wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej winien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce dla dróg publicznych. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że obiekt nie służy do prowadzenia ruchu kolejowego oraz obsługi pasażerów organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy wiadukt spełnia rolę dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej (użytku niepublicznego) z linią kolejową. Praktycznie jest obiektem inżynierskim pozwalającym na bezkolizyjny przejazd (przejście) nad linią kolejową. Faktycznie zastępuje, poprawiając bezpieczeństwo, przejazd użytku niepublicznego o którym mowa w § 9 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 33, poz. 144 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] S.A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru stwierdził, iż skarżący bezspornie jest zarządcą działki nr 938 na której jest zlokalizowany przedmiotowy wiadukt. Bezspornym również jest to, że działka nr [...] jest obszarem kolejowym, na którym zlokalizowana jest linia kolejowa oraz przedmiotowy wiadukt pozwalający na bezkolizyjny przejazd ( przejście ) nad tą linią kolejową. Nie jest kwestionowane także to, że utrzymanie drogi wewnętrznej oraz infrastruktury z nią związanej (np. mostów, wiaduktów) o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. Zdaniem organu zgodnie z § 48 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 151, poz 987 ) wiadukt zaliczany jest do kolejowych obiektów inżynieryjnych oraz w § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia został przykładowo wymieniony jako budowla kolejowa. W ocenie organu nadzoru wiadukt jest budowlą spełniającą rolę dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową. Wiadukt, eliminując skrzyżowanie w jednym poziomie, pozwala na osiągnięcie określonych elementów eksploatacyjnych linii kolejowej oraz zapewnia jej bezpieczną eksploatację. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż kwestionowana decyzja została skierowana do właściwego podmiotu będącego zarządcą nieruchomości na której zlokalizowany jest wiadukt. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: a) art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] (dalej: "[...] S.A.") jest właścicielem lub zarządcą wiaduktu drogowego zlokalizowanego nad torami linii kolejowej E- 65 [...] -[...] w km [...], na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w miejscowości [...], Gm. [...] (dalej "Wiadukt") i w konsekwencji nieuprawnione skierowanie do [...] S.A. decyzji nakazującej sporządzenie kontroli rocznej i pięcioletniej Wiaduktu, b) art. 8 ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., poz. 19, nr 115) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że [...] S.A. powinien utrzymywać Wiadukt, pomimo bezsprzecznie stwierdzonej okoliczności, iż Wiadukt wchodzi w skład drogi wewnętrznej, zaś właścicielem gruntu, na którym droga ta się znajduje jest inny podmiot niż [...] S.A. 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do właściwego podmiotu, Skarżące koleje wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011. W uzasadnieniu skargi jako bezsporne skarżąca podniosła, iż przedmiotowy wiadukt nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności, znajduje się na działce oznaczonej nr [...] i pozostaje w użytkowaniu [...] S.A. (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 07.01.2008 r znajdującym się w aktach sprawy). Zdaniem strony skarżącej nie można uznać [...] S.A. za zarządcę wiaduktu gdyż jedynie mniejsza część wiaduktu przebiega w przestrzeni powietrznej nad terenem linii kolejowej i skarżący korzysta tylko z niewielkiej części terenu, nad którym przebiega wiadukt. Skarżący podniósł, iż z jednoznacznych ustaleń organu wynika, że wiadukt jest drogowym obiektem inżynieryjnym w pasie drogi wewnętrznej łączącej dwa kompleksy wojskowe. Przedmiotowa droga wewnętrzna zlokalizowana jest na terenie jednostki wojskowej, zarządzanym przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury. Skoro wiadukt jest obiektem mostowym, stanowiącym część drogi wewnętrznej to zdaniem skarżącego powinien być utrzymywany przez zarządcę tej drogi wewnętrznej, czyli gruntu, na którym taka droga się znajduje tj. [...] Zarząd Infrastruktury. W piśmie z dnia [...] października 2011 r stanowiącym uzupełnienie skargi podniósł, iż wiadukt nie jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego, nie może więc stanowić składnika linii kolejowej. Wiadukt nie powinien być również uznany za element infrastruktury kolejowej, gdyż nie znajduje się na terenie obszaru kolejowego. Przęsła wiaduktu znajdują się na terenie użytkowanym przez [...] Zarząd Infrastruktury oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i teren ten nie stanowi obszaru kolejowego. Skarżący dodatkowo podniósł, "iż nawet w przypadku przyjęcia, iż wiadukt jest budowlą przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy, uznać należy, iż skarżący nie stał się zarządcą wiaduktu z uwagi na wyłączenie z art. 15 ust 2 Ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] ". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przede wszystkim należy podkreślić, iż kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Celem postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 §1 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 4 art. 156 § 1 kpa przewidującej, jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji, skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do właściwego podmiotu, jako strony postępowania. Adresat obowiązku określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r mieści się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 62 ust 3 Prawa budowlanego, który wymienia jedynie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, że przedmiotowy wiadukt nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Wiadukt wraz z przyczółkami znajduje się na działce Nr [...] nad linią kolejową E – 65 [...] – [...] Działka [...] stanowi teren kolejowy i pozostaje w zarządzie [...] S.A. ( wypis z rejestru gruntów ). Z mocy prawa, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), [...] S.A. utworzą spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi działającą pod firmą "[...] Spółka Akcyjna zwaną dalej "[...] S.A." Z art. 15 ust 2 w/w ustawy wynika, iż [...] Spółka Akcyjna wstępują w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 4a. i 4b. ustawy z dnia 8 września 2000 r o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] ", [...] Spółka Akcyjna zarządza liniami kolejowymi oraz budowlami położonymi na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut, "iż nawet w przypadku przyjęcia, iż wiadukt jest budowlą przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy, uznać należy, iż skarżący nie stał się zarządcą wiaduktu z uwagi na wyłączenie z art. 15 ust 2 Ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe". Niezasadny jest także zarzut, iż skarżący nie jest zarządcą wiaduktu gdyż jedynie mniejsza część wiaduktu przebiega w przestrzeni powietrznej nad terenem linii kolejowej, a skarżący korzysta tylko z niewielkiej części terenu, nad którym przebiega wiadukt. Zakwestionowanie przez skarżącego usytuowania spornego wiaduktu na obszarze kolejowym zostało dokonane wbrew ustaleniom organu wynikających z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka Nr [...] na której jest usytuowany wiadukt wraz z przyczółkami stanowi teren kolejowy i pozostaje w zarządzie [...] S.A. Organ nadzorczy trafnie zakwalifikował wiadukt jako budowlę kolejową, odwołując się do § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 151, poz 987 ),. Wskazany przepis w przykładowym spisie definicji pojęcia budowli kolejowej ujmuje m.in. wiadukty oraz nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Natomiast w § 48 ust 1 w/w rozporządzenia wiadukt został zaliczony do kolejowych obiektów inżynieryjnych podobnie jak mosty, przepusty, ściany oporowe, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Zgodzić należy się z ustaleniami organu nadzorczego, iż skarżący jest zarządcą spornego wiaduktu, który położony jest na terenie kolejowym i stanowi budowlę spełniającą rolę dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową. Wiadukt, eliminując skrzyżowanie w jednym poziomie, pozwala na osiągnięcie określonych elementów eksploatacyjnych linii kolejowej oraz zapewnia jej bezpieczną eksploatację. W rozpoznawanej sprawie istniały wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia zarządcy wiaduktu nad linią kolejową. Wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek Szefa [...] Zarządu Infrastruktury postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r, Nr [...] nakazującego [...] Zarządowi Infrastruktury przeprowadzenie kontroli spornego wiaduktu, o której mowa w art. 62 ust 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] września 2006 r, nr [...] stwierdził nieważność kontrolowanego postanowienia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że [...] Zarząd Infrastruktury nie był właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a obowiązek wynikający z art.62 ust 3 ustawy Prawo budowlane został skierowany do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r, Nr [...] obowiązek wynikający z art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane został nałożony na skarżącego. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r, nr [...] nie była kwestionowana w postępowaniu zwykłym. Z tego względu mając na uwadze wyjątkowy charakter postępowania nadzwyczajnego i ustalenia organu wyjaśniające stan prawny wiaduktu nie można zarzucić, iż decyzja jest nieważna bo została skierowana do osoby nie będącej stroną. Podkreślenia wymaga fakt, iż w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 15 lipca 2008 r w którym wnosi o ujęcie w prowadzonych procedurach przetargowych rozbiórki przedmiotowego wiaduktu stanowiącego przeszkodę w pracach modernizacyjnych linii E 65. Mając powyższe na uwadze, za trafny należy uznać pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż adresat obowiązku został prawidłowo określony, a kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm.)