VII SA/Wa 1157/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr – [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] w W. nałożył na inwestora T. D. obowiązek wykonania i przedstawienia: 1. oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonanych robót budowlanych , związanych ze zmianą układu funkcjonalnego w lokalu nr [...] oraz ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wskazując, że ocena winna określać wpływ wykonania robót na konstrukcje całego budynku; 2. aktualnej opinii kominiarskiej; 3. aktualnego protokołu z przeglądu instalacji gazowej W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ww. ocena powinna zawierać także określenie sposobu ich usunięcia. Ocena techniczna winna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu organu wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. D. pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przeniesieniem gazomierza na klatkę schodową w budynku przy Al. [...] w W. W związku z interwencją Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] wszczęto postępowanie administracyjne i w dniu 18 listopada 2014 r, przeprowadzono kontrolę w lokalu nr [...]. Podczas wizji T. D. oświadczył, że wykonane roboty budowlane dotyczyły zmiany przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń mieszkania, gdyż w miejscu kuchni została urządzona łazienka, w której zamontowano sedes oraz zlikwidowano węzeł sanitarny znajdujący się w przedpokoju. Nadto w pomieszczeniu gospodarczym zamontowano piec gazowy dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania. Z pieca wyprowadzono rurę do odprowadzenia spalin. Rura została przeprowadzona przez strop nad lokalem, pomieszczenie strychu oraz połać dachową i wyniesiona ponad dach. Organ ustalił, że roboty powyższe spowodowały naruszenie konstrukcji stropu oraz poszycia dachu. W lokalu przerobiono także instalację gazową, wymieniono w całości instalację elektryczną, w przedpokoju przerobiono instalację kanalizacyjną , w lokalu wykonano nowa instalacje c.o., wymieniono stolarkę okienną i drzwiową oraz pomalowano ściany. Podczas kontroli ustalono że w lokalu prowadzona jest działalność gospodarcza, na co inwestor nie przedstawił zgody organu. Powyższe ustalenia, w ocenie organu w pełni uzasadniały nałożenie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawa budowlanego obowiązków określonych w postanowieniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia R. i T. D. na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że lokal nr [...] przy al. [...] składał się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i garderoby. Roboty budowlane wykonane przez inwestora T. D. polegały na wymianie posadzek w łazience i garderobie oraz podłóg w pozostałych pomieszczeniach, przeniesieniu łazienki do pomieszczenia kuchni. W pomieszczeniu łazienki urządzono garderobę, w której zamontowano piec gazowy dwufunkcyjny z samodzielną komora spalania, w pomieszczeniu tym nie ma wentylacji grawitacyjnej. Z protokołu kontroli dokonanej przez organ powiatowy wynika nadto, że poza wymienionymi robotami nie stwierdzono ingerencji w konstrukcję obiektu. Dalej organ podał, że w dniu 4 października 2011 r. K. D. przedłożył opinię kominiarską nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., sporządzoną przez mistrza kominiarskiego G. W., w której stwierdzono, że przewody wentylacyjne i spalinowe w lokalu mieszkalnym nr [...] są drożne, posiadają prawidłowy ciąg oraz nadają się do dalszego użytku zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor przedłożył także protokół nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. z przeprowadzony w dniu [...] października 2013 r. ponownej kontroli przewodów kominowych sporządzoną przez mistrza kominiarskiego D. B. oraz protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. z wykonanej próby szczelności instalacji gazowej w lokalu nr [...]. Oba protokoły potwierdzały prawidłowe działanie przewodów kominowych oraz instalacji gazowej. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., którą organ orzekł o odstąpieniu od nakładania na T. D. obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy (decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustalił, iż inwestor naruszył konstrukcję stropu oraz połaci dachowej wyprowadzając przewód spalinowy z pieca gazowego ponad dach. Stwierdzono także, iż zakres wykonanych robót budowlanych wykracza poza roboty objęte decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r, która dotyczyła wyłącznie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej oraz przeniesienia gazomierza na klatkę schodową. W ocenie organu odwoławczego T. D. dokonał generalnego remontu lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] w W. Część ww. robót została wykonana w oparciu o pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesienie gazomierza na klatkę schodową dla ww. lokalu. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono jednak, że inwestor dokonał szeregu innych robót tj. w miejscu kuchni urządzono łazienkę, zlikwidowano węzeł sanitarny w dawnej kuchni, z pieca gazowego wyprowadzono rurę stalową poprzez strop i połać dachową ponad dach, wymieniono w całości instalację elektryczną, przerobiono w pomieszczeniu łazienki instalację kanalizacyjna, wykonano nową instalację c.o., wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wymieniono podłogi i wyremontowano ściany. Zakres przeprowadzonych robót w lokalu oraz naruszenie elementów konstrukcyjnych obiektu (strop i połać dachowa) uzasadnia przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora w ww. lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł T. D. zarzucając: 1. naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oparte na założeniu, iż w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, 2. naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - m. in. poprzez zaniechanie ustalenia czy i które z robót wykonanych w lokalu nr [...] miały wpływ na konstrukcję budynku, 3. naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i bezpodstawne ograniczenie czynności do dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej bardzo powierzchownie, nadto naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania i wydaniu skarżonego postanowienia pomimo wniesienia przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wcześniej wydaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, 4. naruszenie art. 80 kpa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji, co najmniej przedwczesnego uznania, że jakość prac wykonanych w lokalu nr [...] budzi wątpliwości. Skarżący podniósł, iż to inspektorzy nadzoru budowlanego, posiadający określone uprawnienia budowlane powinni samodzielnie ocenić charakter i jakość wykonywanych robót budowlanych. Organ nadzoru żądając przedłożenia wskazanych ekspertyz miał obowiązek wyczerpująco uzasadnić swoje żądanie i odnieść się do ustalonego stanu faktycznego w sprawie, tym bardziej, że był w posiadaniu opinii kominiarskiej oraz ekspertyzy szczelności przewodów gazowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia - na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wydając postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak podkreślił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, Lex nr 1151847 "(...) przyznane organom w art. 81c ust. 2 uprawnienie stanowi uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art. 81c ust. 1, ten fakt powoduje, że korzystanie z możliwości wynikających z ust. 2 musi pozostawać w ścisłym związku z ust. 1. Oznacza to, że organy są uprawnione do korzystania z możliwości wynikających z ust. 2 wówczas, gdy środki przewidziane w ust. 1 tj. informacje, dokumenty o jakich mowa w tym przepisie są niewystarczające do oceny stanu sprawy. Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust 2. Należy zwrócić uwagę, że organ może skorzystać z tych uprawnień w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W przypadku nieskomplikowanych robót, czy obiektów budowlanych, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli powinien być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2. Przede wszystkim nie wykazano, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą układu funkcjonalnego lokalu nr [...], nie uzasadniono także żądania przedłożenia aktualnej opinii kominiarskiej i protokołu z przeglądu instalacji gazowej. Jak wynika z akt postępowania organ nadzoru w czasie dwukrotnych oględzin w lokalu nr [...] ustalił m.in. na podstawie oświadczenia T. D. zakres wykonanych robót budowlanych, które obejmowały wymianę posadzek w łazience i garderobie oraz podłóg w pozostałych pomieszczeniach, urządzenie łazienki w pomieszczeniu kuchni oraz garderoby w dotychczasowych pomieszczeniach łazienki. W garderobie zamontowano piec gazowy dwufunkcyjny. W protokole z dnia [...] września 2011 r. wskazano, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na przebudowę instalacji gazowej wraz z zamontowaniem pieca i przeniesieniem gazomierza, a wykonane roboty nie ingerowały w konstrukcję budynku. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 18 listopad 2014 r. potwierdziły powyższy zakres robót wskazując jednak, że inwestor dysponował ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. którą udzielono pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przeniesieniem gazomierza na klatkę schodową. Jednocześnie organ stwierdził, że rura odprowadzająca spaliny z pieca gazowego przeprowadzona została przez strop nad lokalem oraz strych i połać dachową, co naruszyło konstrukcję budynku. Z akt postępowania wynika nadto, że inwestor przedłożył opinię sporządzoną przez mistrza kominiarskiego stwierdzając drożność przewodu kominowego oraz ekspertyzę potwierdzającą szczelność przebudowy instalacji gazowej. W tak ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru ponownie zobowiązuje inwestora do przedłożenia aktualnej opinii kominiarskiej oraz protokołu z przeglądu instalacji sanitarnych. To kolejne żądanie nie zostało w żaden sposób uzasadnione, tym bardziej że organ nie podważył uprzednio złożonych opinii i ekspertyzy sporządzonych przez osoby posiadające określone uprawnienia budowlane. Żądając także przedłożenia oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonywanych robót budowlanych związanych ze zmianą układu funkcjonalnego w lokalu nr [...] organ nie powołał takich okoliczności, które czyniłyby zasadnym nałożenie na stronę obowiązku w oparciu o ww. regulację prawną. Tym samym nie wykazał "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Co do zasady wskazać należy, iż "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w przywołanym przypisie mogą występować nie tylko wówczas, gdy ujawniono widoczne wady obiektu, ale także wtedy, gdy takich wad nie stwierdzono. Nie oznacza to jednak, że organ przed wydaniem orzeczenia nakładającego obowiązek przewidziany w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie powinien przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Brak takich ustaleń oznacza naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia jakości wykonanych robót, użytych materiałów bądź stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 cyt. ustawy