VII SA/Wa 1158/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny skargę oddala Główny Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013r., znak [...] na podstawie art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 88 § 1 k.p.a. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia [...] stycznia 2013r. (znak: [...]) na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] znak: [...], którym nałożono na D. Ośrodek Medycyny Pracy we W. karę grzywny w wysokości 50 zł za odmowę udziału w innej czynności organu w sprawie choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 60% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń (poz. 5) u J. P., polegającej na odmowie wydania wyniku konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., w oparciu o którą wydane zostało orzeczenie lekarskie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, na przebieg postępowania w sprawie w trakcie, którego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...], znak: [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. P. choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. Od decyzji tej, pismem z dnia 12 lutego 2011r. odwołanie wniosła zainteresowana. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., decyzją dnia [...] kwietnia 2011r., Nr [...], znak: [...] uchylił w całości decyzję organu szczebla powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócił m.in. uwagę na nieprawidłowości proceduralne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...], znak: [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. P. choroby zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. Od ww. decyzji Strona pismem z listopada 2011r. odwołała się do organu II instancji. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w trakcie postępowania odwoławczego podjął czynności zmierzające do uzyskania szczegółowego uzasadnienia orzeczeń lekarskich wydanych w trakcie postępowania (zob. pismo z grudnia 2011r. skierowane do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy W., Instytutu Medycyny Pracy w Ł. oraz do Instytutu Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego w S.; k. 38). Następnie, w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012r., skierowanym do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. zwrócił się z prośbą o przesłanie wyniku konsultacji z Instytutu Medycyny Pracy Ł., na podstawie którego wydane zostało orzeczenie lekarskie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia [...] sierpnia 2010r., Nr [...]. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W., pismem dnia 13 czerwca 2012r., odmówił wydania żądanej dokumentacji. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012r. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. ponowił żądanie wydania dokumentów, jednak D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W., pismem z dnia 23 listopada 2012 r., ponownie odmówił ich wydania. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wezwał D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. po raz kolejny do wydania dokumentów. W wezwaniu zawarł pouczenie o konsekwencjach odmowy wydania. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. pismem z dnia 20 grudnia 2012r. ponownie odmówił wydania żądanego wyniku konsultacji Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Wobec powyższego, D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., obecnie zaskarżonym, nałożył na D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. grzywnę w wysokości 50 zł za odmowę udziału w innej czynności organu w sprawie choroby zawodowej, polegającej na odmowie wydania wyniku konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., w oparciu o którą wydane zostało orzeczenie lekarskie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. nr [...], z dnia 3 sierpnia 2010r. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 25 stycznia 2013r., złożył zażalenie D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jego zmianę, podniesiono brak podstaw prawnych do żądania załączania do orzeczenia lekarskiego wyników badań konsultacyjnych. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor S. we W. wniósł o utrzymanie w mocy jego postanowienia. Główny Inspektor Sanitarny uzasadniając podjęte przez siebie rozstrzygniecie wskazał, że przy rozpoznawaniu choroby zawodowej właściwy lekarz jednostki orzeczniczej wydaje orzeczenie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Decyzję w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika, a jeżeli inspektor sanitarny uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający może żądać od lekarza orzecznika dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację albo podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie toczy się w trybie przepisów k.p.a. i winno spełniać wszystkie wymogi tam określone. Organ drugiej instancji stwierdził, że pogląd wnoszącego zażalenie, że dokumentacja medyczna, która podlega analizowaniu w przedmiotowym postępowaniu jako niezbędna dla dokonania ustaleń istotnych z punktu widzenia jego przedmiotu, nie może być ujawniona organowi wydającemu decyzję w sprawie choroby zawodowej. Nie są to informacje objęte tajemnicą prawnie chronioną niepodlegającą ujawnieniu organowi wydającemu decyzję w sprawie choroby zawodowej. Przepisy ustawy oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012r. poz. 159, ze zm.) oraz ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011r. Nr 277, poz. 1634, ze zm.) nie zawierają regulacji szczegółowych względem przepisów k.p.a. Niewątpliwie w przywołanych ustawach ustawodawca objął ochroną tajemnicy dokumentację medyczną. Natomiast przepisy k.p.a. jako zasadę ustanawiają nieograniczoną jawność akt sprawy dla stron. Powstaje zatem zagadnienie relacji tych regulacji w kategoriach ogólności i szczególności norm prawnych (lex specialis derogat legi generali), które należy rozstrzygnąć w wyniku procesu ich wykładni. O tym, czy dana regulacja ma charakter szczególny względem innej nie decyduje wyłącznie data uchwalenia przepisu, czy ogólny zakaz w niej zawarty, ale także zakres regulacji, w szczególności wymiar podmiotowy. W regulacjach ustaw ogólnych chodzi o stworzenie ograniczonego dostępu do tzw. danych wrażliwych pacjentów, osobom postronnym, które wiedzy tej posiadać nie muszą i nie mają w tym interesu prawnego. Tymczasem treść dokumentacji medycznej związanej z rozpoznawaniem choroby zawodowej stanowi podstawę dla ustalenia istotnej okoliczności sprawy i nie można podzielić stanowiska, że ani strona, ani nawet sam organ nie może zapoznawać się z ich treścią. To bowiem spowodowałoby wydanie decyzji, która nie podlegałaby żadnej kontroli, skoro jedynym dowodem leżącym u jej podstaw może okazać się orzeczenie właściwej jednostki orzeczniczej, którego nie da się zweryfikować z materiałem źródłowym, który legł u podstaw jego wydania oraz karta oceny narażenia zawodowego. I tak, niemożliwe byłoby np. ustalenie, czy dany pracownik wcześniej zgłaszał dolegliwości wskazujące na chorobę zawodową czyli jako nieudowodnioną należałoby przyjąć jedną z przesłanek decydujących o możliwości rozpoznania choroby zawodowej. To zaś prowadziłoby do tego, że ani organy ani Sąd nie mogłyby zweryfikować trafności orzeczenia medycznego z treścią dokumentacji medycznej. W takiej sytuacji musiano by przyjąć za pewnik, że treść opinii wiarygodnie odzwierciedla treść dokumentacji medycznej. Wyłączyłoby to prawo do swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie administracyjnej i zbliżyło do zasady formalnej oceny dowodów, zatem z pominięciem sfery merytorycznej z naruszeniem zasady obiektywizmu i prawdy materialnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Rz 981/10). Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że wprawdzie organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest związany treścią opinii, rozpoznaniem co do choroby, ale związanie to nie jest bezwzględne. Oznacza ono tyle, jeżeli opinia spełnia wymogi proceduralne, jest jasna, pełna i nie zawiera sprzeczności, wyjaśnia w sposób zrozumiały dla organów i stron poczynione rozpoznanie i przedstawia metodologię tego rozpoznania oraz prowadzonych badań i nie jest lakoniczna, znajduje potwierdzenie w innych dowodach, na podstawie których ją wydano, to organ obowiązany będzie wydać decyzję o rozpoznaniu choroby zawodowej zgodnie z jej treścią, rozpoznaniem. Jednak, jeżeli opinia nie znajduje żadnego uzasadnienia w innych dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym dokumentacji medycznej, to decyzja o rozpoznaniu choroby nie może być wydana, a organ jest zobowiązany do dalszego wyjaśniania okoliczności sprawy. Zdaniem organu drugiej instancji organ rozpoznający sprawę choroby zawodowej nie może uchylić się od oceny wydanej opinii, ale oceny nie tylko pod względem formalnym (czy opinię wydał uprawniony podmiot, czy zawiera niezbędne elementy), lecz musi ocenić ją także pod względem poprawności merytorycznej nie ingerując jedynie w sferę ustaleń (rozpoznań) wymagających wiadomości specjalnych. Nie oznacza jednak, że treść opinii nie podlega weryfikacji merytorycznej, gdyż do oceny takiej organ jest obowiązany. Na ww. ustalenia żadnego wpływu nie mają, przywoływane przez wnoszącego zażalenie, postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), ani rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121). Reasumując Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, koniecznego do załatwienia sprawy, miał prawo żądać od D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wyniku konsultacji przeprowadzonej w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., w oparciu o którą wydane zostało orzeczenie lekarskie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Dodatkowo organ wskazał, że D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, prawidłowo pouczył D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy o konsekwencjach prawnych odmowy wydania żądanej dokumentacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132,12l). W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nie zgadza się że stanowiskiem organów jakie prezentowały w sprawie. Brak jest bowiem podstaw prawnych do żądania załączania do orzeczenia lekarskiego wyników badań konsultacyjnych, które są tylko częścią dokumentacji medycznej. Jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami, a to rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz rządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób ( Dz. U. Nr 132, poz. 1121). Wskazane przepisy przewidują załączanie dokumentacji medycznej do orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. Zgodnie z § 6 ust.1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych uprawniony lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika (...). Tak orzeczenie lekarskie jest diagnozą opartą na wynikach poszczególnych badań, dokumentach narażenia zawodowego, co oznacza, że jednostka orzecznicza nie ma obowiązku załączania wyników poszczególnych badań. W treści orzeczenia lekarskiego są powołane wyniki badań konsultacyjnych w tym Instytutu. Wyniki przeprowadzonych badań oraz konsultacji są częścią dokumentacji medycznej prowadzonej przez lekarza na podstawie w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych (§ 2 ust. 2 pkt. 7). Orzeczenia lekarskie i wyniki badań mogą podlegać ocenie i kontroli pod względem medycznym ale tylko przez lekarzy i podmioty mające wiedzę medyczną. W tym przypadku takiej wiedzy medycznej nie ma organ żądający wyników konsultacji. Kontrola pod względem medycznym orzeczenia i wyników badań jest przewidziana w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy jako jednostce orzeczniczej drugiego stopnia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych pracownik lub pracownik badany w jednostce orzeczniczej I Stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia tego może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę II stopnia. Zatem zarzut, iż strona - badany pracownik jest pozbawiony wglądu do dokumentacji medycznej, czy akt sprawy jest nieuprawniony. Ponadto zdaniem skarżącego bezspornie, organ wydający decyzję nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jednakże, mając taką opinię (orzeczenie), organ zobowiązany jest wezwać lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zażądać opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie powinny być w opinii ustalone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998r., sygn. akt I SA 1200198). Skarżący wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało zawarte między innymi w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (OPS 3/02, publ. NSA 2003/1/4). Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej nie jest władny do wydawania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania w zakresie stwierdzonego schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, a organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do weryfikacji jego merytorycznej treści. Co najwyżej i jak wskazano powyżej - organ przed wydaniem decyzji jest zobowiązany na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych i zgodnie z art. 7, 77 k.p.a. żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego, jasnego, precyzyjnego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa i tym samym skarga musiała zostać oddalona. Sąd w pełni podziela stanowisko organów w niniejszej sprawie wyrażone w obszernej argumentacji zawartej w szczególności w zaskarżonej decyzji. Kluczowe dla oceny zasadności rozstrzygnięć w sprawie ma bowiem kwestia prawa organu do dostępu do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nie kwestia tego na ile z tym materiałem i w jakiej formie organ jej żądający może nią dysponować w toku postępowania, czy też oceniać w świetle dowodów w sprawie. Ma rację skarżący, kiedy podnosi na związanie organu orzeczeniem diagnostycznym lekarza jakie zapadło w wyniku badań jednostki diagnostycznej, ale przecież ta okoliczność nie może skutkować tego, że wyniki badań jakie legły u podstaw orzeczenia lekarskiego mają być li tylko znane, czy dostępne jednostce diagnostycznej. Słusznie podniósł Główny Inspektor Sanitarny, że wprawdzie organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest związany treścią opinii, rozpoznaniem co do choroby, ale związanie to nie jest bezwzględne. Tylko wtedy, kiedy opinia spełnia wymogi proceduralne, jest jasna, pełna i nie zawiera sprzeczności, wyjaśnia w sposób zrozumiały dla organów i stron poczynione rozpoznanie i przedstawia metodologię tego rozpoznania oraz prowadzonych badań i nie jest lakoniczna, znajduje potwierdzenie w innych dowodach, na podstawie których ją wydano, to organ obowiązany będzie wydać decyzję o rozpoznaniu choroby zawodowej zgodnie z jej treścią, rozpoznaniem. Kiedy jednak opinia nie znajduje żadnego uzasadnienia w innych dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym dokumentacji medycznej, to decyzja o rozpoznaniu choroby nie może być wydana, a organ jest zobowiązany do dalszego wyjaśniania okoliczności sprawy. Tym samym, organ rozpoznający sprawę choroby zawodowej nie może uchylić się od oceny wydanej opinii, oceny także pod względem poprawności merytorycznej nie ingerując jedynie w sferę ustaleń i rozpoznań wymagających wiadomości specjalnych. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu drugiej instancji, co do prymatu w sprawie zasad procedury administracyjnej dotyczących jawności akt i obowiązku dążenia do zebrania całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu zasadnie organ drugiej instancji wskazał też, że na ww. ustalenia żadnego wpływu nie mają, przywoływane przez wnoszącego zażalenie, postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), ani rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121). Sąd miał na uwadze uchybienie organów, które zobowiązane były uzasadnić wysokość miarkowanej kary grzywny, ale biorąc pod uwagę, że stanowi ją kwota 50 zł uznał je za takie, które nie powinno skutkować uchyleniem orzeczeń. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).