VII SA/Wa 116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 116/09 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r, po rozpoznaniu odwołania E. N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. odmawiającą wszczęcia, na wniosek E. N., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] udzielającej T. Spółka z.o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli, sieci energetycznych i sanitarnych byłej [...] Fabryki Mebli w O. na działkach oznaczonych nr [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2008 r, znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek Pani E. N. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], znak: [...] udzielającej T. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli, sieci elektrycznych i sanitarnych byłej [...] Fabryki Mebli w O. przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr [...], [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. N. oraz dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r, Nr 156,poz. 1118 z późn. zm.), jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wskazał w dalszej części, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonym w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], znak: [...] wystąpiła E. N., nie biorąca udziału w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja. E. N. jest właścicielką działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2007r, nr [...], znak: [...] inwestor dokonał rozbiórki m. in. sieci kanalizacji deszczowej znajdującej się jego nieruchomości. Sieć kanalizacji deszczowej, która została rozebrana przez inwestora jest kanalizacją prywatną i nie stanowi własności skarżącej. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, że w wyniku dokonania w/w rozbiórki sieci kanalizacji deszczowej została pozbawiona możliwości prawidłowego odprowadzania wód opadowych z działki nr [...]. E. N. nie posiada jednak służebności korzystania z ww. prywatnej sieci kanalizacji deszczowej. Kwestia braku możliwości korzystania przez skarżącą z kanalizacji należącej do inwestora jest zagadnieniem o charakterze cywilnoprawnym i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem, że nieruchomość skarżącej leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Dodatkowo organ odwoławczy podzielił ustalenia Wojewody [...] co do tego, że fragment sieci połączony z odcinkiem na działce E. N. przebiega przez tereny, których właścicielem są P. S.A. Z rzędnych studzienek kanalizacyjnych wynika, że fragment ten nie służył do odprowadzania wody z nieruchomości skarżącej. Prześledzono fragment sieci obsługującej budynek na nieruchomości skarżącej połączony z siecią zlokalizowana na nieruchomości na terenie działek inwestora i stwierdzono, że rzędne dna studzienek wskazują na to, że na odcinku ok. 4 m zmieniają się o wielkość ok. 4 m co wskazywałoby na konieczność istnienia na tym fragmencie przepompowni w celu zapewnienia odprowadzenia wód opadowych z działki E. N.. Istnienie takiej przepompowni wyklucza mapa znajdująca się w aktach sprawy jak i stanowisko projektanta, który stwierdza, że na etapie wykonania projektu to jest w styczniu 2007roku przeprowadzona była wizja lokalna w terenie, podczas której nie zlokalizowano istnienia przepompowni. Z powyższego wynika, że również ten fragment kanalizacji deszczowej nie funkcjonował. Powyższe wskazuje, w ocenie organu, że dokonanie rozbiórki fragmentów kanalizacji deszczowej nie spowodował naruszenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. E. N. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2) art.8 kpa ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, 3)art. 10 § 1 kpa ponieważ organ wyższego stopnia wydając swoją decyzję naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, gdyż przed wydaniem postanowienia nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, 4) art. 107 § 1 i 3 kpa, ponieważ organ odwoławczy w wydanej decyzji nie zawarł oznaczenia stron, a także nie wskazał przyczyn, z powodu których przedstawionych przeze mnie dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając inkryminowaną decyzję oparł się jedynie na ustaleniach dokonanych przez Wojewodę [...], natomiast w najmniejszym stopniu nie uwzględnił dowodów wskazanych przez skarżącą we wniosku i odwołaniu. Swoją tezę organ II instancji oparł na "ustaleniu", iż rozebrana sieć kanalizacji deszczowej była własnością prywatną i znajdowała się na jego (Inwestora) nieruchomości. Zarówno organ I jak i II instancji nie dołożył najmniejszych starań, by ustalić, kto jest właścicielem gruntu i co było przedmiotem zakupu nieruchomości w porównaniu z przedmiotem rozbiórki. Przedmiotem zakupu dokonanego przez [...] Towarzystwo (a nie T., jak podaje się w różnych dokumentach) od [...] Fabryk Mebli były budynki i budowle znajdujące się na działce, a prawo władania samą działką opierało się na wieczystym użytkowaniu. W akcie notarialnym zakupu nie wspomina się o sieciach. Sieci te pojawiają się natomiast obok wyżej wskazanych budynków i budowli w pozwoleniu na rozbiórkę. Być może jest to kolejny dowód na to, iż sieci wcale nie należały do T.. W przekonaniu skarżącej nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż do dnia dzisiejszego teren pozostaje w wieczystym użytkowaniu, co może dowodzić, iż właścicielem sieci był Skarb Państwa, a inwestor nie przedłożył zgody właściciela na rozbiórkę sieci. Powołała się także na pismo Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 3 grudnia 2008r. Oparcie się organów obu instancji na jednostronnym oświadczeniu inwestora, a także na mapie geodezyjnej, która w istocie mogła zawierać błędne dane bez przeanalizowania przedstawionych przez skarżącą dowodów w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy prawa proceduralnego. Skarżąca wskazała też, że mimo ustawowego obowiązku zawarcia w decyzji oznaczenia stron postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zasadne jest pisemne oznaczenie stron w osobach [...] Urzędu Wojewódzkiego i T. sp. z o.o., natomiast pozostałe strony zostały zawarte w aktach sprawy i nie zostały ujawnione w skarżonej decyzji. Tak sformułowany rozdzielnik decyzji poddaje pod wątpliwość prawo skarżącej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, b) c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. zezwalającej na rozbiórkę budynków i budowli, sieci elektrycznych i sanitarnych byłej [...] Fabryki Mebli uznając, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 157§2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony (lub z urzędu). Stwierdzenie zatem przez organ, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157§3 kpa. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo uznał, że E. N. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu aczkolwiek Sąd nie w pełni podzielił argumentację organu w tym zakresie w szczególności co do podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. I tak organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę, że literalne brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do spraw o pozwolenie na budowę. Tymczasem decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, a zatem dla ustalenia stron w takim postępowaniu będą miały zastosowanie przepisy ogólne to jest art. 28 kpa. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie reprezentowane jest przy tym jednolity pogląd, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z 12.07.2007r. (IIOSK 1559/06, lex 385385) jak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.08.2007r., ( w sprawie IVSA/Wa 907/07 lex 364765 ), w którym sąd ten wskazuje, że stroną postępowania może być tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może też ujść uwadze, że wniosek, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to - co wielekroć podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny - jest odrębnym postępowaniem, które toczy się w oparciu o art. 157 kpa. Stroną takiego postępowania - zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest natomiast wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.06.2007r. IVSA/Wa 553/07, lex 351327) Odnosząc powyższe, ogólne, rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego, który pozwalałby jej na skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007r. Wprawdzie skarżąca jest właścicielką działki o nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową inwestycją jednakże z samego tego faktu nie wynika ażeby decyzja zezwalająca na rozbiórkę naruszała w jakimkolwiek stopniu interes prawny skarżącej. E. N. nie wykazała także ażeby inwestycja, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta O. w szczególności w części związanej z rozbiórką fragmentu sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) naruszała jej interes prawny poprzez spowodowanie zalewania jej nieruchomości wodami opadowymi w związku z likwidacją fragmentu kanalizacji deszczowej. Wbrew zarzutom skarżącej organy administracji (zwłaszcza organ I instancji) przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w wyniku którego stwierdziły, że zlikwidowany fragment kanalizacji deszczowej nie służył do odprowadzania wody z nieruchomości E. N.. Powyższa okoliczność wynika również z projektu rozbiórki dołączonego do wniosku Spółki T., który wskazuje na str. 67 w jaki sposób odprowadzane są wody opadowe z terenu posesji. Projektant przewidział w tym również sposób odprowadzania wód opadowych z terenu działki Nr [...] a zatem nie objętej inwestycją (ani nie stanowiącej własności skarżącej) co wskazuje na to, że kwestia wód opadowych była przedmiotem oceny Prezydenta Miasta O. wydającego decyzje zezwalająca na rozbiórkę. Prezentowanemu przez organ stanowisku nie przeczą znajdujące się w aktach sprawy pisma, na które powołuje się skarżąca (m.in. z dnia 15.07.2008r., 20.06.2008r.), z którym wynika, że ścieki deszczowe z terenu działki nr [...] odprowadzane były do miejskiej sieci kanalizacyjnej w ul. [...] przez system wewnętrznej kanalizacji deszczowej przebiegającej przez działki nr [...] i [...]. Z treści tych pisma wynika jako bezsporny fakt, że kanalizacja deszczowa stanowiła sieć wewnętrzną inwestora (właściciela działek nr [...] i [...]). Skarżąca nie wykazała natomiast ażeby przysługiwał jej jakikolwiek tytuł prawny do tej nieruchomości, przez którą przebiegał sporny fragment sieci (prawo własności, ograniczone prawo rzeczowe, prawo obligacyjne), który uzasadniałby jej interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast sam fakt ewentualnego podłączenia kanalizacji deszczowej na nieruchomości skarżącej do sieci przy ul. [...] przez wewnętrzną sieć inwestora może skutkować co najwyżej posiadaniem przez skarżącą interesu faktycznego, który jednak nie uzasadnia prawa do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. Bez znaczenia przy tym dla oceny Sądu pozostaje to, kto jest faktycznie właścicielem nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] marca 2007r. (T. spółka z o.o. czy [...] Towarzystwo) a także kto jest właścicielem przedmiotowej sieci. Istotne wszak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do jej władania (w tym korzystania z sieci kanalizacji deszczowej). W tej sytuacji prawidłowo organ administracji uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony a zatem nie może ona skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zasadnie zatem, w oparciu o art. 157§3 kpa, odmówiono wszczęcia postępowania na jej wniosek. I wreszcie trafny jest wprawdzie zarzut skarżącej, że organ administracji - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów kpa nie wezwał odwołującej się - przed wydaniem decyzji - do zapoznania się z materiałem dowodowym jednakże Sąd nie stwierdził, ażeby naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Należy podzielić w tym miejscu stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007r. w sprawie II GSK 4/07, w którym Sąd ten stwierdził, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy -skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.