VII SA/Wa 116/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. S.J. z siedzibą w Z. oraz B.G. i D.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. S.J. z siedzibą w Z. oraz B.G. i D.G. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatowy w Z. decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w Z. Na wniosek B. G., Starosta Powiatowy w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przeniósł decyzję Starosty Z. z [...] grudnia 2005 r. na rzecz H. Spółka jawna. W dniu 19 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził jej nieważność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. Spółka jawna, decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołując art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podniósł, że z treści tego przepisu wynika wprost, iż inwestor, który przenosi decyzję o pozwoleniu na budowę, jest zobowiązany wyrazić zgodę, a inwestor na rzecz którego przenoszona jest decyzją - złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu dokumenty złożone przez odwołującego się potwierdzają jedynie prawo do dysponowania tylko jedną z dwóch działek objętych pozwoleniem na budowę - tj. działką nr ew. [...], natomiast nie stanowią zgody na przeniesienie decyzji i oświadczenia o którym mowa w ww. przepisie. Sytuacja w której inwestor będący osobą fizyczną dokonuje przeniesienia decyzji na spółkę prawa handlowego, której jest wspólnikiem i zarazem osobą upoważnioną do jej reprezentacji, nie zwalnia go z obowiązku wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji. Ponadto oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie mogło być brane pod uwagę przez organ w 2007 r., tj. w dacie decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólnicy Spółki jawnej H. – B. G. i D. G. dochodząc jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 60 k.c. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 155/10 oddalił skargę H. S. J. B. G., D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że Starosta Z. wydał rozstrzygnięcie mimo niespełnienia przesłanki warunkującej przeniesienie pozwolenia na budowę na podmiot przejmujący uprawnienia wynikające z tej decyzji, polegającej na złożeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, której dotyczy decyzja, na cele budowlane, jak również pominął wadę decyzji polegającą na jej przeniesieniu na rzecz podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej. Sąd podniósł, że H., na wniosek której wszczęto postępowanie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, a następnie na rzecz której przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę - jest spółką jawną, a więc spółką osobową wspólników odpowiadających za zobowiązania spółki. Spółka jawna nie ma osobowości prawnej - nie ma zatem zdolności do przyjmowania i składania oświadczeń woli mających na celu wywołanie powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnego, to znaczy zdolności do nabywania praw i zaciągania zobowiązań. Nie mogła być więc stroną postępowania, ani adresatem decyzji. Stroną jak i przejmującymi prawa i obowiązki z przenoszonej decyzji (po spełnieniu określonych przepisami warunków) mogły być natomiast osoby będący wspólnikami spółki jawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/10 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. J. z siedzibą w Z., B. G. i D. G. – uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu II instancji, zasadnie skarżąca Spółka zarzuciła, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 331 § 1 k.c. i art. 8 § 1 k.s.h. poprzez uznanie, że spółka jawna nie mogła być stroną postępowania, ani adresatem decyzji. Sąd wskazał, iż zgodnie z ustawą Kodeks spółek handlowych, spółka jawna jest spółką handlową osobową (art. 1 § 2 w zw. z art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h.), mogącą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (art. 8 § 1 ww. ustawy). Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I KZP 7/11, oznacza to, że spółka ta ma zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową i procesową. Nie jest ona ani osobą prawną ani fizyczną. Jest natomiast jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa (art. 8 § 1 k.s.h.) przyznaje zdolność prawną. Należy ona do odrębnej kategorii podmiotów, wobec których na podstawie art. 331 § 1 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. W odniesieniu do postępowania administracyjnego zapoznanie się wyłącznie z art. 29 k.p.a. mogłoby prowadzić do wniosku, że spółka jawna nie może być stroną w tym postępowaniu. Analiza przepisów art. 28 k.p.a. i art. 30 § 1 k.p.a., a także orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi jednak do wniosku, że jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, mogą być stronami postępowania administracyjnego. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 539/09, który wyraził taki pogląd w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1563/03, gdzie stwierdzono, że od momentu wprowadzenia do Kodeksu cywilnego art. 331, na mocy którego do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, na podstawie art. 8 § 1 k.s.h. w zw. z art. 29 k.p.a. i art. 331 k.c. spółka jawna może być stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego uznać należało za zasadny. Sąd stwierdził, że mimo iż do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę nie załączono wprost oświadczeń wymaganych art. 40 Prawa budowlanego, to jednak mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy nie można uznać, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., przenosząc decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2005 r. z B. G. na rzecz H. Sp. j., naruszył w sposób rażący art. 40 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Wojewódzki jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/10. Podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. I tak, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, że w doszło do rażącego naruszenia art. 40 Prawa budowlanego. Inwestor B. G. do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, która obejmowała działki nr [...], załączył m.in. kserokopię aktu notarialnego, którym dokonano zmiany spółki cywilnej, której wspólnikami byli B. G. i D. G., na spółkę jawną - H. Z aktu tego wynika, że ww. wspólnicy wnoszą do spółki jawnej wkład niepieniężny będący ich własnością w postaci nieruchomości oznaczonej nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie B. G., czyli pierwotnego inwestora, załączone do pozwolenia na budowę, o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], wynikające z tytułu współwłasności z D. G. B. G., jak wynika z ww. aktu notarialnego, upoważniony jest do prowadzenia spraw Spółki, może jednoosobowo reprezentować Spółkę i podpisywać w jej imieniu oświadczenia woli. W uwzględnieniu stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/10 stwierdzić należy, że mimo iż do przedmiotowego wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę nie załączono wprost oświadczeń wymaganych zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego, to jednak mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy nie można uznać, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., przenosząc decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2005 r. z B. G. na rzecz H. Sp. j., naruszył w sposób rażący art. 40 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, iż spółka jawna mogła być stroną postępowania administracyjnego oraz adresatem decyzji w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z ustawą Kodeks spółek handlowych, spółka jawna jest spółką handlową osobową (art. 1 § 2 w zw. z art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h.), mogącą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (art. 8 § 1 ww. ustawy). Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I KZP 7/11, oznacza to, że spółka ta ma zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową i procesową. Nie jest ona ani osobą prawną ani fizyczną. Jest natomiast jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa (art. 8 § 1 k.s.h.) przyznaje zdolność prawną. Należy ona do odrębnej kategorii podmiotów, wobec których na podstawie art. 331 § 1 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. W odniesieniu do postępowania administracyjnego treść art. 29 k.p.a. mogłaby prowadzić do wniosku, że spółka jawna nie może być stroną w tym postępowaniu. Analiza przepisów art. 28 k.p.a. i art. 30 § 1 k.p.a. wskazuje jednak, że jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, mogą być stronami postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe podkreślić trzeba, że od momentu wprowadzenia do Kodeksu cywilnego art. 331 - na mocy którego do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych - na podstawie art. 8 § 1 k.s.h. w zw. z art. 29 k.p.a. i art. 331 k.c. spółka jawna może być stroną postępowania administracyjnego. A zatem, w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę mogła zostać skutecznie przeniesiona na podmiot będący spółką jawną. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.