VII SA/Wa 116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]), na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po wszczęciu postępowania na wniosek S. K. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) udzielającej J. i I. M. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr [...],[...]obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji był rozpatrywany dwukrotnie: postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie uznając, że wniosek wniósł podmiot nie będący stroną w sprawie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ wojewódzki wszczął postępowanie nieważnościowe i wskazał, że wnioskodawczyni powołała się na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., w którym jej zdaniem (...) opisano szereg nieprawidłowości i niezgodności z projektem technicznym zaakceptowanym przez organ konserwatorski (...). W ocenie organu pismo to nie może przesądzać o błędnych ustaleniach faktycznych przy wydaniu pozwolenia na użytkowanie, gdyż w trybie nieważnościowym organ bada jedynie samą decyzję w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie może zatem rozpatrywać sprawy co do istoty. Błędne ustalenia faktyczne mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa). Organ stwierdził, iż niezrozumiałym jest zarzut wniosku, że wada ww. decyzji określona w art. 156 1 pkt 2 kpa nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i wymienionych w niej, lecz do stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że analiza ww. normy prawnej przy braku dokonania subsumpcji do rozstrzygnięcia, nie narusza rażąco prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K. - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając między innymi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., II SA/Ol 5/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję pozwalającą na rozbudowę budynku pp. M.. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie II OSK 965/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. jest decyzją zależną od decyzji z dnia [...] października 2008r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i I. M. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną. W ocenie organu kluczowe znaczenie dla tego postępowania ma okoliczność, że wyrokiem sądu administracyjnego została uchylona ww. decyzja z dnia [...] października 2008r. Organ powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., I OPS 2/12 wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu, organ stwierdził, że decyzja z dnia 22 stycznia 2010r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skargę na powyższą decyzję złożył I. M. i wnosząc o jej uchylenie wskazał, że organ dokonał błędnej subsumcji uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. do stanu faktycznego sprawy. W sentencji uchwały jest mowa o decyzji, której stwierdzono nieważność, a nie uchylono decyzję w trybie zwyczajnym jak w tej sprawie. Ponadto, uzasadnienie uchwały wyraźnie rozdziela uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, tak jak kpa. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 §1 pkt 8 kpa, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji oraz zastosowanie sankcji wzruszalności powoduje pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość, a zatem decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne, a jej uchylenie pozbawiało skutków prawnych od chwili uchylenia (ex nunc). Sankcja nieważności pozbawia decyzję zdolności do wywołania skutków prawnych od chwili wydania, zatem z mocą wsteczną (ex tunc). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielającej pp. M. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku i stwierdził nieważność ww. decyzji, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznając, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła sytuacja opisana w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r" I OPS 2/12, LEX nr 1225395. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, co uszło uwadze organu odwoławczego, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Stwierdzenie nieważność decyzji z powodu wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest rażącego naruszenia prawa może zatem mieć miejsce jedynie w przypadku ustalenia przez organ administracji, że doszło do oczywistego naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, które to naruszenie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogła być sama powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo ogólnej mocy wiążącej (pośrednio również organów administracji). W świetle przedstawionej argumentacji już tylko na marginesie wskazać trzeba, że nawet gdyby podzielić stanowisko organu, to i tak powołana uchwała nie miałaby zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w niej bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że nie można w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji." Natomiast wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (II SA/Ol 5/10) nie stwierdził nieważności, a jedynie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2008r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pp. M. pozwolenia na rozbudowę ww. budynku usługowo- mieszkalnego. W konsekwencji, organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W związku z powyższym rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozpoznanie odwołania i dokonanie oceny, czy decyzja pozwalająca na użytkowanie przedmiotowego budynku nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 lit. c i 152 ppsa - orzekł jak w sentencji.