VII SA/Wa 1160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanej przez A. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...], w której odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz.1409) zwanej dalej Prawem budowlanym w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. A. – B., związanych z połączeniem trzech lokali mieszkalnych w jeden (I piętro) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W.. Postępowanie w sprawie przebudowy lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. W. w W. wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek skargi jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. W.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny w dniu 17.06.2009r., w trakcie których ustalił, iż w lokalu mieszkalnym usytuowanym na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wykonano roboty budowlane związane z połączeniem lokali mieszkalnych w jeden oznaczony nr [...]. Roboty te polegały m. in. na rozbiórce ścianek działowych pomiędzy kuchnią a salonem oraz ścianek wydzielających lokale nr [...] i [...] od klatki schodowej. Ponadto zlikwidowano łazienkę we wcześniej istniejącym lokalu nr [...], a także zamurowano dwa otwory stanowiące drzwi wejściowe do lokali nr [...] i [...]. Dokonano również zamiany drzwi balkonowych z oknem na drzwi balkonowe przesuwne oraz drzwi skrzydłowe otwierane do wewnątrz. Wykonano też kominek w miejscu po piecu węglowym, wymieniono urządzenia kuchenne i sanitarne oraz ułożono podłogi. Postanowieniem z dnia [...].11.2009r. organ I instancji nałożył na inwestora E. A. – B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na drugiej kondygnacji budynku przy ul. W. w W., związanych z połączeniem trzech lokali mieszkalnych w jeden, odnoszącej się do zgodności robót z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. E. A. – B. przedłożyła dokumentację sporządzoną przez mgr inż. architekta G. C. (członka [...] Okręgowej Rady Izby Architektów, nr upraw. [...],[...]). Jak wynika z oceny technicznej wykonanych przedmiotowych robót budowlanych " Inwestor dokonał połączenia znajdujących się na II kondygnacji ww. budynku, trzech lokali mieszkalnych w jeden oznaczony administracyjnie numerem [...] (...). Autor opracowania stwierdził ponadto, iż " Wszystkie roboty budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. Prace wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu W przytaczanej ocenie autor stwierdził także występowanie nieprawidłowości w zakresie drożności wentylacji grawitacyjnej i pionów dymnych w budynku. Przytoczono również fragment protokołu kominiarskiego, z którego wynika, iż w lokalu nr [...] należy udrożnić wentylację salonu przy kominku oraz wentylację sypialni. W dniu [...] stycznia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane tj. wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót w budynku przy ul. W. w W. do stanu zgodnego z prawem. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków określonych w art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 roku jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. W. w W. stanowią przebudowę, a organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, od której zależało jaki tryb postępowania będzie miał zastosowanie w sprawie. W trakcie postępowania ustalono na podstawie oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. Architekta G. C. (członka [...] Okręgowej Rady Izby Architektów, nr upraw. [...],[...]), iż prace budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. Prace wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu. Wykazano ponadto nieprawidłowości w zakresie drożności wentylacji grawitacyjnej i pionów dymnych w budynku. Przytoczono również fragment protokołu kominiarskiego, z którego wynika, iż w lokalu nr [...] należy udrożnić wentylację salonu przy kominku oraz wentylację sypialni. Organ odwoławczy wskazał , iż w związku z występowaniem powyższych (oraz innych) nieprawidłowości w budynku przy ul. W. w W. wszczęte zostało odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. W toku tego postępowania PINB dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...].02.20lOr. (zmienionej decyzją PINB dla [...] nr [...] z dnia [...].01.2011 r.) nałożył na ówczesnych współwłaścicieli obowiązek wykonania remontu przedmiotowego budynku. Wykonanie powyższego remontu potwierdziły oględziny w dniach 19.12.2012 i 03.09.2013r. Wobec stwierdzenia na podstawie udokumentowanych informacji wykonanie robót związanych z połączeniem trzech lokali w jeden w budynku przy ul. W. w W.zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz bez zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i obiektu, a także protokołów potwierdzających prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych, zdaniem organu odwoławczego nałożenie na właściciela obowiązku wynikającego z art. 51. ust. 1 pkt byłoby nieuzasadnione. Skargę do Sądu wniosła M. K., podnosząc w skardze, że nie można przyjąć , że prace budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, gdyż operat, jaki w/w załączyła do akt postępowania stwierdzał jedynie zgodność z zasadami sztuki budowlanej. Nie została wskazana osoba, która uczestniczyła w pracach przebudowy 3 lokali nr [...],[...] i [...] w jeden oznaczony nr [...] i która nadzorowała ich prawidłowe wykonanie, o czym świadczy fakt błędów technicznych wskazanych przez autora opracowania, G. C. jak również kominiarza. W ramach uzupełnienia skargi i repliki na odpowiedź organu odwoławczego, który wniósł o oddalenie skargi, pełnomocnik z urzędu strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r., w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez merytoryczne wypowiedzenie się w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w artykule 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowalnego, zamiast na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w całości, albowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 . nie daje organowi materialnoprawnej podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie; art. 6, 8, 10 § 1 i 81 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, takich jak zgłoszenie uwag merytorycznych do przeprowadzonych ustaleń po dokonaniu oględzin lokalu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnej z punktu widzenia interesów skarżącej decyzji; art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie jednostronnej i niekompletnej analizy materiału dowodowego w sprawie, polegającej na uznaniu za wystarczające do oceny zgodności wykonanych robót budowalnych z prawem, analizy operatu dołączonego do akt sprawy przez inwestora, w sytuacji gdy niezbędna w sprawie była również analiza techniczna uwzględniająca obliczenia konstruktorskie wykonanych prac, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie tylko ze sztuką budowlaną; art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez przedstawienie Sądowi niekompletnych akt administracyjnych, stanowiących dowód przeprowadzanych przez strony i organy czynności prawnych oraz dowodów pozwalających skonfrontować twierdzenia i zarzuty w niniejszej sprawie. Pełnomocnik strony zarzucił również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wykonania czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, w sytuacji gdy brak jest takiej materialnoprawnej podstawy i organ w tej sytuacji powinien ewentualnie zakończyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, co stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego ww. przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach faktycznych i prawnym niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego miejscu i czasie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego polegających na przebudowie lokali w budynku mieszkalnym. Roboty te zostały bowiem podjęte, a następnie zakończone przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaganego z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego nie zostały wymienione w zwartym w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy katalogu robót zwolnionych z takiego wymogu, a zatem ich wykonanie nie mogło nastąpić na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy). W ocenie Sądu, zakres wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej został jednoznacznie wyjaśniony przez organ nadzoru budowlanego i zbadany jak również prawidłowo oceniony w trybie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z obowiązku tego organy się wywiązały wbrew twierdzeniom strony skarżącej. Organy, w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku oceny dowodów, prawidłowo oceniły przedłożone przez inwestora dokumenty, które były wystarczające do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały, czy też nie, warunki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że roboty związane z połączeniem trzech lokali w jeden w budynku przy ul. W. w W. były realizowane bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz bez zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i obiektu co jednoznacznie wynika z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na drugiej kondygnacji budynku przy ul. W. w W., związanych z połączeniem trzech lokali mieszkalnych w jeden oraz zgodności robót z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi co jednoznacznie wynika z dokumentację sporządzoną przez mgr inż. architekta G. C. (członka [...] Okręgowej Rady Izby Architektów, nr upraw. [...] , [...] ). W przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryb ten odnosi się m.in. do robót budowlanych wykonanych (wykonywanych) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane, tak jak w niniejszej sprawie, organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jak wynika z jego brzmienia, zakończone może zostać w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac już wykonanych rozwiązanie to w praktyce nie znajdzie zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, co powinno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając na podstawie art. 81c Prawa budowlanego może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po złożeniu odpowiedniej ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy, gdyż kończy zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest zaś na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2). Organ może również ustalić, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sadów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 138/11 (LEX nr 1410747) nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu. Innymi słowy, ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Wszczęte w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tj. budynek czy też jego element związany z wykonywanymi robotami budowlanymi - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora lub przywrócenia stanu poprzedniego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/13, LEX nr 1321644). Reasumując, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd nie podziela więc stanowiska pełnomocnika strony, że organ nadzoru budowlanego naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wykonania czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.