VII SA/Wa 1166/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2006r. ( [...] ) Wojewoda [...], na podstawie art. 104, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r.) - po wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. ( [...] ), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2003r. ([...]), udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu mieszkalno - usługowego położonego przy ul. [...], na działce nr [...], zrealizowanego przez Z. K. - stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa i odmówił uchylenia tejże decyzji ze względu na fakt, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ podał, że po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że pomimo naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kontrolowana decyzja własna z dnia [...] marca 2003r. jest prawidłowa, ponieważ inwestor spełnił wszystkie wymogi wskazane w art. 5, art. 29 ust 5 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm). W sprawie nie zachodzą zatem przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a jedyną wadą kontrolowanej decyzji było nie doręczenie jej wszystkim stronom postępowania, co wyeliminowano poprzez jego wznowienie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. ( [...] ), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania T. M. - uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. i przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006r. ( sygn. akt II SAB/Gd 64/04 ) w którym Sąd określił właściwość Wojewody [...] do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Organ podniósł, iż niezrozumiałe jest podnoszenie przez Wojewodę [...] przesłanek z art. 156 § 1 § 2 kpa w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym, ponadto odniesienie się do zarzutów skarżącej uniemożliwił brak akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta G., w szczególności organ nie mógł określić przedmiotu sprawy, bowiem w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. inwestycję określono jako budynek hurtowni modeli konfekcjonowanych, podczas gdy w decyzji kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym budynek został określony jako mieszkalno usługowy. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. K. i wniósł o jej uchylenie. Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że zaskarżona decyzja jest niezrozumiała i krzywdząca oraz to, że została wydana bez zapoznania się całością zagadnienia i dostępu do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego ( w całości lub w znacznej części ). Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Podkreślić trzeba, że przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie można interpretować rozszerzające Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma zatem charakter wyjątkowy. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 2 grudnia 1999r., I SA 632/99 - Lex nr 48722, teza pierwsza wyroku NSA z 27 października 1999r. I SA 2127/98 - Lex nr 48721, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, str. 592). W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał kontrolowaną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem winien był merytorycznie ocenić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r., ponownie dokonując analizy materiału dowodowego oraz argumentacji strony i zakończyć wznowione postępowanie w jeden ze sposobów wskazanych w art. 151 kpa. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, tylko konieczność dokonania ponownej oceny, czy w istocie weryfikowana decyzja nie została doręczona T. M., zatem czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 4 kpa, a jeśli tak to, czy w sprawie zastosowanie miał przepis art. 146 § 2 kpa. Zdaniem Sądu, podstawą zwrotu sprawy do organu I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, nie mogła być - wskazana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - okoliczność braku akt administracyjnych dotyczących decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2003r, trudności w ustaleniu przedmiotu postępowania jak i błędne powołanie w decyzji pierwszoinstancyjnej przesłanek dotyczących postępowania nieważnościowego. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie przeprowadzenie postępowania w celu powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przytoczonej przez Sąd argumentacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.