VII SA/Wa 1168/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakazu użytkowania budynku zakładu stolarskiego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], położonego przy ul. [...] w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] listopada 2017 r. [...] (dalej strona, skarżąca) złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB, organ I instancji) wniosek o wydanie decyzji zakazującej użytkowanie budynku zakładu stolarskiego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, w sprawie przedmiotowego budynku toczyło się postępowanie administracyjne i decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak [...]) PINB nałożył na [...] - właściciela obiektu, obowiązek wykonania, w terminie 8 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, szeregu robót budowlanych, by wyeliminować nieprawidłowości dot. spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w [...] i wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z póżn. zm.) decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. (znak. [...]). Rozstrzygnięcie to dotyczyło nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] w [...], usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...]. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1250/17. Z kolei [...] złożył wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało zawieszone z uwagi na zbieg postępowania sądowoadministracyjnego z postępowaniem administracyjnym. W ocenie organu I instancji wniosek strony z listopada 2017 r. w sprawie [...]wydania decyzji zakazującej użytkowania budynku zakładu stolarskiego dotyczy kwestii związanej z wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. PINB podkreślił, iż stwierdzenie wykonania bądź niewykonania tego obowiązku leży wyłącznie w gestii organu nadzoru budowlanego, który jest wyposażony w środki prawne pozwalające na jego skuteczną egzekucję w ramach postępowania egzekucyjnego. Brak realizacji obowiązku, nałożonego na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie może być podstawą do wydania decyzji. zakazującej użytkowania budynku, którego stan techniczny nie został doprowadzony do zgodności z przepisami pożarowymi. W tej sytuacji PINB wydał postanowienie na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1257, dalej k.p.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, podnosząc, iż organ nie wyjaśnił dlaczego odmawia wszczęcia postępowania i nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia. PINB jak wywiodła strona, zachowuje się w sposób stronniczy, zaś budynek zakładu stolarskiego nie spełnia wymagań ochrony pożarowej, jest w nienależytym stanie technicznym. Wskazanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po przedstawieniu sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustawodawca w ramach art. 61a k.p.a., wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił przy tym, iż skarżąca uważa, że okolicznością uzasadniającą wydanie zakazu użytkowania spornego budynku jest niewykonanie określonego w decyzji [...] WINB Nr [...] z [...] marca 2017 r. zakresu robót mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresy przepisów pożarowych. Decyzja nr [...] z [...] marca 2017 r. została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i zobowiązywała [...] do wykonania określonych robót budowlanych w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. [...] WINB stwierdził, iż z przekazanych akt organu PINB w [...] wynika, że organ I instancji poinformował strony o kontroli ww. nieruchomości zaplanowanej na dzień 20 lutego 2018 r. w celu potwierdzenia wykonania obowiązków wskazanych w decyzji nr [...] z [...] marca 2017 r. Dalej wyjaśnił, że potwierdzenie braku wykonania obowiązków wskazanych w decyzji [...] WINB nr [...] z [...] marca 2017 r. będzie obligowało organ do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu odwoławczego wskazany przepis nie przewiduje możliwości wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku w sytuacji stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z czym postanowienie PINB w [...] odmawiające Pani [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakazu użytkowania przedmiotowego budynku zakładu stolarskiego było zasadne. Za prawidłowo przyjęte przez PINB – organ odwoławczy uznał, że w sprawie występują "inne uzasadnione przyczyny" skutkujące wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Podumowując, [...] WINB stwierdził, iż wniosek skarżącej z dnia 28 listopada 2017r. nie mógł odnieść oczekiwanych skutków bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wyraźnie określają tryb postępowania organów w sytuacji, w której podmiot zobowiązany nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie na marginesie organ odwoławczy wskazał, że kwestia zakazu użytkowania obiektu budowlanego uregulowana jest w art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1, organ nadzoru budowlanego może zakazać jego użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast ustawodawca nie przewiduje sytuacji, w której konsekwencją niewykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wydanie - na podstawie 66 ust. 2 Prawa budowlanego - zakazu użytkowania budynku. Końcowo [...] WINB odniósł się do kwestii wyłączenia organu w oparciu o art. 25 k.p.a. oraz wywiódł, iż pozostałe zarzuty podane w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe postanowienie, strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] WINB z dnia [...] marca 2018 r. [...] oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] PINB z dnia [...] stycznia 2018 r.; 2. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego; 3. rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie zapoznanie się ze stanem faktycznym sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę faktów jak i dowodów znanych organowi z urzędu; - art. 6 i 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron i nie wzięcie pod uwagę prawnych i faktycznych interesów skarżącej; - art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a -f, pkt 3, 8 i 9 Prawa budowlanego; - art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten może mieć zastosowanie do budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r.; - § 12, § 235 ust. 1, § 266 i 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - § 36 ust. B pkt 3, 4, 9 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...]). W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, podnosząc pominięcie przez organy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, który jest znany organowi I instancji od 2008 r., a organowi odwoławczemu od 2010 r. Autor skargi podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r. Sygn. akt VII SA/Wa 1250/17 uchylił decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z użytkowaniem budynku zakładu produkcyjnego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, który nie powinien istnieć, zaś organy nadzoru budowlanego nie powinny zezwalać na jego użytkowanie. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie zakazu użytkowania budynku zakładu stolarskiego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy, we wniosku mającym zainicjować postępowanie administracyjne, jego autorka [...], wskazała, iż wnosi o wydanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego decyzji zakazującej użytkowanie budynku zakładu stolarskiego usytuowanego na działce nr ew. [...], powołując się jednocześnie na decyzje organu PINB z [...] stycznia 2017 r. o nakazaniu wykonania robót budowlanych oraz decyzję [...] WINB nr [...] z [...] marca 2017 r. uchylająca decyzję organu I instancji i nakazującą wykonanie tych samych prac w ciągu 8 miesięcy. Jednocześnie strona podała, że prace określone decyzją nie zostały wykonane, co w jej ocenie daje podstawę nakazania zakazu użytkowania zakładu stolarskiego. Wyjaśnienia wymaga, że art. 66 ustawy Prawo budowlane został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on konkretyzację unormowanego w art. 61 ustawy nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 ustawy i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 dotyczących utrzymywania obiektu. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12, wyrok WSA w Szczecinie z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 328/16, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można natomiast na podstawie art. 66 ustawy nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji w przepisach 50 i 51 ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (vide: wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowalne, Komentarz, WK 2016, t. 7 do 66). Zatem norma zawarta w art. 66 ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, czyli nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną (vide: wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., II OSK 1183/15, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197). W przekonaniu Sądu oznacza to, że przedmiotowy tryb nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której niewłaściwy stan techniczny wynika nie z zaniedbań właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego, ale z innych przyczyn, w szczególności z wykonanych w obiekcie robót budowlanych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 nie jest postępowaniem zmierzającym do legalizacji obiektu budowlanego, które powinno być prowadzone na podstawie art. 50 - 51 (vide: wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2012 r., II SA/Łd 670/2012, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, że art. 66 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wyłączenia z użytkowania przedmiotowego zakładu stolarskiego, w przypadku stwierdzenia, że nie zostały wykonane przez inwestora obowiązki nałożone w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sam skarżący przyznaje (str. 11 skargi), że mamy do czynienia z użytkowaniem budynku zakładu produkcyjnego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Słusznie zatem organ PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakazu użytkowania budynku zakładu stolarskiego, bowiem powyższe kwestie powinny zostać rozstrzygnięte w prowadzonym już przez organy postępowaniu. Zarzuty skargi są całkowicie chybione, nie odnoszą się do postępowania w niniejszej sprawie. Autor skargi skoncentrował zarzuty do przebiegu całego postępowania toczącego się od wielu lat przed organami nadzoru budowlanego. Niemniej w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakazu użytkowania budynku zakładu stolarskiego nie mają one wpływu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów w niej postawionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.