VII SA/Wa 1175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. - wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia inwestorów – T. i B. G. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], gm. L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 8 grudnia 2009 r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zrealizowanego w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Wójta Gminy L. o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał także, że z przedłożonych do zawiadomienia dokumentów wynika, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez nie wykonanie ogrodu zimowego i wykonanie dodatkowych tarasów, przez co zmianie uległy charakterystyczne parametry techniczne budynku tj. powierzchnia zabudowy i kubatura budynku. Ponadto, inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki poprzez wykonanie wiaty śmietnikowej, której usytuowanie niezgodne jest z § 23 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Okoliczności te obligowały organ nadzoru budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. budynku. Po rozpatrzeniu odwołania B. G. złożonego od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r., zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wymienionej decyzji, organ II instancji przywołał treści art. 54 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do warunków jakie muszą zostać spełnione aby właściwy organ mógł wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia przez inwestora zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Ponadto, organ stwierdził, że w jego ocenie analiza materiału dowodowego sprawy oraz obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 54 w związku z art. 55) prowadzi do wniosku, iż sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy zgłoszony przez organ I instancji był zasadny i zgłoszony został w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy słusznie uznał wykonanie dodatkowych tarasów za istotne odstępstwo od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany stanowiący integralną część decyzji nie przewidywał utwardzenia gruntu po obu stronach budynku. Okoliczność, że w ten sposób pomniejszono powierzchnię biologicznie czynną stanowi odstępstwo uzasadniające sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Ponadto, zdaniem organu inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki poprzez samowolne wykonanie wiaty śmietnikowej (utwardzenia i zadaszenia w rogu działki). Organ II instancji nie zgodził się natomiast ze zdaniem organu I instancji, że likwidacja ogrodu zimowego stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie proj. arch. J. S. z dnia [...] stycznia 1998 r., w którym wyrażona została zgoda na wyrównanie ścian zewnętrznych oraz szczytowych, co należy traktować jako zgodę na eliminację ogrodu zimowego. Mając powyższe na względzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie można organowi I instancji zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż to zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożył B. G. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 10 § 1, 11 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i rozstrzygnięciu w oparciu o nienależycie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. G. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75, 80 i 81 k.p.a. w zw. z art. 10 i 11 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego stanowił art. 54 ustawy Prawo budowlane, który ustanawia zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy sprzeciw z dnia [...] grudnia 2009 r. do zawiadomienia dokonanego przez skarżącego o zakończeniu budowy ustalając, iż inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem wykonali dodatkowe tarasy (utwardzenia gruntu) po obu stronach budynku oraz wiatę śmietnikową (utwardzenia i zadaszenia w rogu działki). Odstępstwa te, organ uznał za istotne, gdyż wykonanie tarasów (utwardzenia gruntu) spowodowało jego zdaniem pomniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, a wykonanie wiaty śmietnikowej (utwardzenia i zadaszenia w rogu działki) naruszyło § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, skarżący zasadnie podniósł w skardze, iż rozstrzygnięcia zapadły bez nienależytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Polegało to na braku przyjęcia wyjaśnień inwestorów co do zakresu i charakteru kwestionowanych przez organy robót budowlanych i uniemożliwieniu im złożenia dowodów na poparcie ich twierdzeń. Jednocześnie organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność zajętego w zaskarżonych decyzjach stanowiska, iż wykonane roboty budowlane stanowiły odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, noszące charakter istotnego odstępstwa. W przedmiotowej sprawie nie należy zapominać, że inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, na realizację którego uzyskał stosowną decyzję i obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, czy obiekt ten znajduje się w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do eksploatacji i użytkowania. Brak należytego ustalenia i wykazania, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 75, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. Termin określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane i wymieniona w art. 57 Prawa budowlanego dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż żaden ze wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, ani bezpośrednio, ani też pośrednio nie zwalnia organu administracji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani też z analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora i skonfrontowania jej z istniejącym stanem faktycznym. Co więcej przepis art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wprost stanowi, iż inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, Lex nr 341353). Postępowanie dowodowe ma na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Natomiast, udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.) (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 775/08, LEX nr 515976). Wskazać należy, że organ administracji prowadząc postępowanie dowodowe zobowiązane jest również do utrwalenia czynności tego postępowania w formie pisemnej (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt III SA 1367/02, Lex nr 148879). Zgodnie z art. 67 k.p.a. zobowiązany jest sporządzić m.in. protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, a także z danej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (§ 1). Protokół winien być sporządzony tak, by z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). Winien być także odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowa lub brak podpisu którejkolwiek osoby powinna zostać omówiona w protokole (art. 68 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż prowadząc postępowanie dowodowe w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, na realizację którego inwestor uzyskał stosowną decyzję, a więc prowadząc postępowanie zmierzające do ustalenia, czy obiekt budowlany znajduje się w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do eksploatacji i użytkowania, organy nie przeprowadziły w ogóle oględzin nieruchomości skarżącego i wykonanych przez niego robot budowlanych, które miałyby stanowić odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie wezwały również skarżącego do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w kwestiach ich zdaniem wątpliwych tj. wykonanych tarasów (utwardzenia gruntu) oraz wykonania wiaty śmietnikowej (utwardzenia i zadaszenia w rogu działki). Brak przeprowadzenia tych czynności dowodowych, w ocenie Sądu, uniemożliwił organom ustalenie tego, czy inwestor rzeczywiście wykonał tarasy (utwardzenia gruntu) po obu stronach budynku oraz czy wykonał wiatę śmietnikową (utwardzenie i zadaszenie w rogu działki) i czy wykonane roboty budowlane mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Słusznie skarżący podnosi, że ustalenie iż doszło do niedopuszczalnego przepisami prawa miejscowego zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, nastąpiło bez odniesienia się do przepisów prawa miejscowego i bez żadnego wyliczenia powierzchni wybudowanego budynku. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż w aktach przedmiotowej sprawy nie został zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie którego organy mogły dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku. Ponadto gromadząc materiał dowodowy w sprawie, organy dopuściły się naruszenia reguł stanowiących o tym jak winien być zbierany i rozpatrywany materiał dowodowy. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na art. 152 tej ustawy. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.