VII SA/Wa 1179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016 r. [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. [...][...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2016 r., odmawiającej zmiany decyzji własnej z dnia [...]lutego 2015 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) nakazał [...]S.A. [...][...] (dalej jako "skarżąca"), usunięcie w terminie do dnia [...]listopada 2015 r. nieodpowiedniego stanu technicznego peronów nr [...]i nr [...]na stacji kolejowej w [...]poprzez: doprowadzenie spadku płyty krawędziowej do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. nr 151, poz. 987), tj. do spadku 1 %; zlikwidowanie pochylenia ścianki pionowej elementów podporowych w kierunku do toru; wymianę uszkodzonych płyt krawędziowych; zlikwidowanie deformacji nawierzchni peronów (zgłębień w nawierzchni peronów); zlikwidowanie pochylenia słupków ogrodzenia w kierunku toru. W wyniku złożonego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2014 r, nr [...]. [...]S.A. [...][...]pismem z dnia [...]listopada 2015 r. wniosła o zmianę ww. decyzji w zakresie wyznaczonego terminu z dnia [...]listopada 2015 r. do dnia [...]grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2016 r., znak: [...], odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...]lutego 2015 r. znak: [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że z treści art. 66 ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie obowiązek każdorazowego określenia przez organ terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie tego przepisu, zaś uchylenie lub zmiana decyzji, w powołaniu art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym pozwala na uznaniowość decyzyjną organu. Ponadto, w ocenie organu, skala i rodzaj występujących nieprawidłowości w pełni uzasadnia nałożenie wskazanych w decyzji z dnia [...]grudnia 2014 r. robót naprawczych i wyznaczenia jedenastomiesięcznego terminu ich wykonania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] S.A. [...][...]. Skarżąca zwróciła się o prolongatę terminu wykonania decyzji do dnia [...]grudnia 2016 r. wskazując na podjęte działania w celu wyeliminowania nieprawidłowości stanu technicznego peronów. Skarżąca wskazała, że w związku z koniecznością utrzymania ruchu kolejowego na stacji [...], zdecydowano o etapowaniu robót rozpoczynając roboty naprawcze od peronu nr [...]. Skarżąca podniosła, że zawarła umowę z wykonawcą na naprawę peronu nr [...], jednak podczas realizacji tej umowy, w wyniku wykonanych odkrywek, została ujawniona potrzeba wykonania znacznie większego zakresu robót, niż określała to opracowana ekspertyza techniczna, na postawie której zawarto umowę na roboty. Skarżąca wskazała, że w związku z powyższym zmuszona była do odstąpienia od realizacji zawartej umowy a peron nr [...]został wyłączony z użytkowania do czasu wykonania jego naprawy. Zdaniem skarżącej, ujawnione nowe okoliczności są przesłanką do zmiany decyzji z dnia [...]lutego 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. sprzeciwia się art. 66 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...]lutego 2015 r., objętej wnioskiem o zmianę terminu, stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych mających charakter związany. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny" i tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Odnosząc się do wniosku po ponowne rozpatrzenie organ odwoławczy stwierdził, że przedstawione przez skarżącą kwestie organizacyjne, ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nakazanych robót budowlanych, nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za przesunięciem terminu wykonania nakazanych robót o kolejny rok, bowiem celem wynikającym z art. 5 ust. 2 oraz art. 66 Prawa budowlanego jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki interesu społecznego, które uzasadniałyby zmianę tegoż rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezspornym jest, że w interesie społecznym leży usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego peronów nr [...]i nr [...]na stacji kolejowej w [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. [...][...]wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na uznaniu, iż decyzja wydana na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest decyzją związaną, a nie uznaniową, w zakresie ustalania terminu jej wykonania. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne wynikające z dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przez nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony w prolongowaniu terminu wykonania zaleconych prac, w sytuacji kiedy z przedłożonych do akt sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że dla dostosowania obiektu objętego decyzją powstała konieczność podjęcia szerszego zakresu prac i dokonania dodatkowych czynności prawnych, niż wynika to z decyzji organu z dnia [...]grudnia 2014 r. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż w wyniku wyłączenia z ruchu peronu [...]i części peronu [...]objętych usterkami technicznymi, interes społeczny został w pełni zabezpieczony i w stosunku do obecnie użytkowanej części peronowej nie zachodzą zastrzeżenia wynikające z art. 66 prawa budowlanego. Skarżąca powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała ponadto, że choć decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy co powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, o tyle istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. W ocenie skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, że skarżąca mogła dochodzić w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji w kwestii terminu, tym bardziej, że taki wniosek został złożony przed upływem terminu przeznaczonego na wykonanie zobowiązania objętego decyzją. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła również argumenty zawarte w odwołaniu, dotyczące podjęcia przez skarżącą szeregu czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2016r., który po rozpatrzeniu wniosku [...]S.A. [...][...]o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2016 r., odmawiającej zmiany decyzji własnej z dnia [...]lutego 2015 r. znak [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku- utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawna zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stanowił podstawę do wydania przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Nr [...]z dnia [...]grudnia 2014r. Obliguje on organ do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia okoliczności w nim wskazanych. W przedmiotowej sprawie ocenie organów podlegał więc, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2014r. Nr [...] (wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego). Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.). A zatem, uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07, Lex nr 526051). Rację należy przyznać stronie skarżącej, że choć decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna o tyle - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już wyexpirował (upłynął). Zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o powołany przepis - zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać. W niniejszej sprawie skarżąca [...] S.A. [...][...]mogła dochodzić zmiany decyzji w kwestii terminu do czasu jego upływu, czyli do dnia [...]listopada 2015 r. Skarżąca wniosek o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu złożyła w ostatnim dniu terminu tj. [...]listopada 2015 r. W świetle powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze należy uznać za zasadne. Zgodzić się należy ze skarżącą , że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., jest bowiem ogólnikowe, zabrakło w nim przede wszystkim omówienia wszystkich przesłanek wskazanych w przepisie art. 155 k.p.a., oraz nie w pełni odnosi się do zarzutów odwołania. Naruszenie to daje podstawy do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem jej rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. W ocenie Sadu zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca naruszają art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Jak zostało to już wyżej wyjaśnione zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest dopuszczalna jednak jedynie w sytuacji gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu będzie więc analiza wniosku skarżącej spółki w kontekście zaistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zmianie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z [...]grudnia 2014r. , a co za tym idzie analiza argumentacji skarżącej oraz przedstawionych dokumentów stwierdzających, że dla dostosowania obiektu objętego decyzją powstała konieczność podjęcia szerszego zakresu prac i dokonania dodatkowych czynności prawnych, niż wynika to z decyzji organu z dnia [...]grudnia 2014 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.