VII SA/Wa 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] w [...] od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oraz umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: znak:[...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołań M.F., E. P.-K. i K. P., reprezentowanych przez pana A. P., oraz odwołań K. B. i W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków otoczenie ruin zamku [...] w[...], gm.[...], oraz umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w ramach ww. otoczenia - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Gmina [...] - będąca właścicielem zabytku, jakim są ruiny Zamku [...] w [...], gm.[...] - zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wnioskiem o wpisanie do rejestru zabytków otoczenia ww. zabytku, obejmującego 63 nieruchomości wskazanych w załącznikach do wniosku. Organ pierwszej instancji wszczął na wniosek Gminy [...] postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia ruin zamku[...], które zakończył decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. wpisującą do rejestru zabytków otoczenie ruin zamku [...] obejmujące nieruchomości nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], jedn. Rej. [...]), oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków, w ramach ww. otoczenia, nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w [...]. Granice obszaru objętego ochroną konserwatorską oznaczono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. Odwołania od ww. decyzji wnieśli M. F., E. P.-K. i K. P., reprezentowani przez A. P., oraz W. S. i K. B. kwestionując zasadność objęcia należących do nich działek ochroną konserwatorską w ramach otoczenia ruin zamku [...] w [...]. Rozpoznając odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 9 ust. 2 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, do rejestru zabytków może być wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Definicję otoczenia zabytku określa natomiast art. 3 pkt. 15 ww. ustawy, który stanowi, że jest nim teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Oznacza to, iż otoczenie zabytku nie posiada samoistnych wartości zabytkowych, natomiast jego rolą jest zapewnienie temu zabytkowi dodatkowej ochrony walorów widokowych, a także zabezpieczenie zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, ocenianych w odniesieniu do realnego zagrożenia bytu zabytku lub obniżenia jego wartości zabytkowych. Niezależnie od oceny zasadności zarzutów stron odwołujących , merytoryczna kontrola każdego aktu administracyjnego musi być poprzedzona jego kontrolą formalną. Organ drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a., zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy zarówno w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ działający w pierwszej instancji. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził naruszenie powyższych zasad w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a nieustalenie stanu faktycznego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku analizy akt sprawy organ odwoławczy ocenił, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia[...] czerwca 2017 r. powinna zostać uchylona w całości, wobec wyznaczenia w tej decyzji strefy otoczenia zabytku bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wobec braku wyczerpującego uzasadnienia merytorycznego podjętego rozstrzygnięcia W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję,[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków naruszył przepis art. 61 § 1 k.p.a., na podstawie którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony - jaki ma miejsce w niniejszej sprawie - to wyłącznie wnioskodawca określa zakres skierowanego do organu żądania. Organ administracji publicznej jest natomiast związany zakresem żądania strony, wskazanym we wniosku, i w żadnym razie nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej takiego żądania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ konserwatorski zmodyfikował zakres prowadzonego na wniosek postępowania, orzekając o wpisie do rejestru zabytków, jako otoczenia, działek nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], co nie było intencją Wnioskodawcy. Natomiast w odniesieniu do wskazanych we wniosku działek, nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...] w ogóle nie zajął stanowiska. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że na wniosek Gminy [...] mogło być prowadzone jedynie postępowanie dotyczące nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Natomiast, odnośnie do pozostałych działek organ ochrony zabytków może prowadzić postępowanie wyłącznie z urzędu, o czym należy prawidłowo zawiadomić strony. Pozostając przy analizie kwestii przedmiotu postępowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję wpisującą do rejestru zabytków otoczenie ruin zamku[...] w [...], który został objęty ochroną prawną na mocy orzeczenia Głównego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r., znak: [...] (nr rej.[...]). Jednakże, na załączniku graficznym do decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. nie oznaczono położenia ww. zabytku, co w znacznym stopniu utrudnia zdefiniowanie przedmiotu ochrony. Nie można bowiem ustalić na podstawie zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do jakiego położenia zabytku nieruchomego wyznaczono obszar jego otoczenia. Co więcej, z treści tej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów pod numerem[...], na której zlokalizowany jest zabytek nieruchomy, została wpisana do rejestru zabytków w całości jako otoczenie. Wymaga także zaznaczenia, że jako podstawę prawną orzeczenia wskazano w komparycji przepisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie których ochroną obejmuje się zarówno obiekt zabytkowy, jak i jego otoczenie. Omyłka ta powinna zostać skorygowana przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, natomiast dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. Zastrzeżenia organu drugiej instancji budzi jednak zestawienie określonego w zaskarżonej decyzji przedmiotu wpisu do rejestru zabytków z zakresem tego wpisu, oznaczonym w załączniku graficznym. Dokonując analizy wszystkich elementów ww. decyzji uznano, że przedmiot ochrony prawnej został wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny. W treści decyzji wskazano bowiem, że do rejestru zabytków wpisuje się m.in. nieruchomości nr ewid. [...], [...] i [...]. Jednakże, w załączniku graficznym do tej decyzji oznaczono jedynie części ww. nieruchomości. Powyższa rozbieżność pomiędzy treścią decyzji , a jej załącznikiem graficznym sprawia, że nie jest jasne co w istocie stanowi przedmiot ochrony konserwatorskiej, a tego rodzaju wada może doprowadzić w przyszłości do niewłaściwej interpretacji treści decyzji. Nie kwestionując zasadności objęcia dodatkową ochroną zabytku o istotnej wartości poprzez wpis do rejestru zabytków jego otoczenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie udowodnił w sposób dostateczny istnienia przesłanek stojących za podjętym rozstrzygnięciem. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości zlokalizowanych w otoczeniu zamku. W spisanych protokołach z oględzin nie odnotowano jednak żadnych ustaleń faktycznych na temat poszczególnych nieruchomości, objętych zakresem postępowania. W szablonie protokołu zawarto jedynie zapis, że "w 2016 r. i 2017 r., w związku z prowadzonym wpisem otoczenia zamku do rejestru zabytków (...), przeprowadzono dwie wizje lokalne", podczas których dokonano "szczegółowej analizy wartości krajobrazowych oraz powiązań widokowych zamku «[...]» z licznymi punktami widokowymi w bliższym i dalszym otoczeniu, zarówno z zewnątrz, jak i od wnętrza założenia. Nie przytoczono jednak żadnych wyników wspomnianej analizy. Zamiast więc ustalić, czy na dzień [...] kwietnia 2017 r. stan faktyczny przesądza o występowaniu przesłanek do ujęcia poszczególnych nieruchomości we wskazanych w decyzji granicach otoczenia zabytku, organ pierwszej instancji ograniczył się do odgórnego narzucenia tezy, że zaproponowany przez niego obszar, jako całość, "z punktu widzenia wartości tego cennego zabytku [jakim jest zamek], jest niezbędny i stanowi swego rodzaju minimum terenu, jaki powinien podlegać wpisowi jako otoczenie zabytku". W aktach sprawy brak jest przy tym protokołów z przywołanych przez organ "wizji lokalnych", które miały się odbyć w 2016 r. i 2017 r., brak jest także jakichkolwiek innych dokumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia takiej oceny stanu faktycznego sprawy. Co więcej, organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na zapisy studium krajobrazowego, opracowanego w latach 70. XX w., jednakże akta sprawy nie zostały uzupełnione o tego rodzaju dokument. Nie zostały wykonane również żadne aktualne opracowania o takim charakterze. W odniesieniu zaś do treści uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że samo odnotowanie istnienia punktów widokowych, z których widoczny jest zamek [...] nie jest wystarczające do uznania zasadności objęcia ochroną prawną otoczenia zabytku, jeżeli uzasadnienie to nie zawiera również analizy odbioru wartości zabytkowych i walorów widokowych ww. zabytku ze wskazanych punktów. Omówienie okoliczności przesądzających o podjęciu decyzji o wpisie do rejestru zabytków otoczenia omawianego zabytku spoczywa na [...] Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków, który nie może ograniczać się do cytowania ustaleń zawartych w dokumentach archiwalnych. Warto przy tym mieć na uwadze, że w myśl art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie specjalistycznej opinii. Niezależnie jednak od powyższego, organ obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a., co oznacza, że powinien on dokonać własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o aktualny stan faktyczny, przy czym nie jest on związany ustaleniami i wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach załączonych do akt sprawy. Organ ochrony zabytków powinien oceniać poszczególne dowody w sposób krytyczny, z uwzględnieniem możliwej zmiany stanu faktycznego od czasu ich wydania, a następnie wypracować własne stanowisko w sprawie. W wydanej decyzji powinien też uzasadnić powody, dla których jednym dowodom przyznaje słuszność, a inne kwestionuje. Reasumując, organ drugiej instancji uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w nazbyt lakoniczny sposób poruszył istotne dla sprawy kwestie merytoryczne, nie wykazując konkretnych przesłanek, które przemawiają za uwzględnieniem poszczególnych działek w obrębie otoczenia zabytku. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie administracyjnej dotyczącej wpisania zabytku bądź otoczenia zabytku do rejestru, uzasadnienie powinno precyzyjnie określać zakres ochrony konserwatorskiej, jak również wskazywać przesłanki do objęcia taką formą ochrony prawnej. Konieczność taka wynika z faktu, że decyzja ta stanowić będzie w przyszłości stały punkt odniesienia dla innych decyzji administracyjnych, wydawanych w stosunku do przedmiotu wpisu do rejestru zabytków. W związku z tym, z jej treści powinno wprost wynikać, jaki jest przedmiot ochrony i jakie okoliczności za tym przemawiają. W świetle powyższych rozważań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że objęcie ochroną konserwatorską określonej nieruchomości lub obszaru zmienia jej stan prawny, wpływając na warunki i możliwości prowadzania na jej terenie działalności inwestycyjnej przez właściciela, w związku z koniecznością uzyskiwania pozwolenia konserwatorskiego przed podjęciem określonych prac. Choć ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna, to musi jednak mieścić się w granicach dopuszczalności ograniczenia prawa, o których mowa w przepisach art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach, w związku z czym to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że interes indywidualny obywatela musi w danej sprawie ustąpić interesowi publicznemu. Organ drugiej instancji stwierdził także naruszenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przepisu art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w związku z art. 49 § 1 k.p.a.), który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych. Prowadząc postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku nieruchomego, organ ochrony zabytków pierwszej instancji nie miał więc możliwości zawiadomienia stron postępowania o podejmowanych czynnościach w trybie ww. przepisu. Dla porządku wskazał, że w sprawie tej zastosowania nie miały także przepisy art. 49a k.p.a., które skuteczność zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach w trybie art. 49 § 1 uzależniają od spełnienia wymogu ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz uprzedniego poinformowania ich w formie pisemnej o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo pełnego kręgu stron postępowania. Przede wszystkim błędem było oznaczenie "Wspólnoty Gruntowej" jako strony postępowania. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. 2016 poz. 703) wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, określone w ustawie. Wspólnota gruntowa nie jest więc podmiotem, a jedynie nieruchomością lub zbiorem nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności. Zgodnie z przepisami art. 28 i 29 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W postępowaniach administracyjnych dotyczących wspólnot gruntowych stronami będą mogły być więc co do zasady podmioty uprawnione do udziału w tych wspólnotach, tj. osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, funkcjonujące na zasadach określonych w ww. ustawie, w imieniu których powinna działać spółka gruntowa, utworzona na podstawie przepisów tej ustawy. Ponadto, w rozdzielnikach pism procesowych i decyzji, organ pierwszej instancji oznaczył jako stronę postępowania A. W., określonego jako spadkobierca zmarłego M. W., którego wymieniono w wypisie z ewidencji gruntów dla nieruchomości nr ewid. [...]. Niemniej jednak, w aktach sprawy nie znajduje się dokument potwierdzający śmierć M. W., ani też dokument potwierdzający wstąpienie przez A. W. w prawa i obowiązki zmarłej strony przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dopiero w przypadku uzyskania oficjalnego potwierdzenia informacji o śmierci strony, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien ustalić następców prawnych, którzy weszli w prawa i obowiązki zmarłego, lub też ustalić podmiot zarządzający masą spadkową po zmarłym, w celu prawidłowego określenia kręgu stron postępowania. Organ drugiej instancji analizując akt sprawy stwierdził, że organ pierwszej instancji całkowicie zignorował fakt, że dla wielu nieruchomości objętych postępowaniem nie założono ksiąg wieczystych, a załączone wypisy z ewidencji gruntów wskazują na "nieustaloną własność" nieruchomości. Podkreślił, że w przypadku naniesienia wzmianki o "nieustalonej własności" w wypisie z ewidencji gruntów, jeżeli nie ma możliwości ustalenia aktualnego stanu prawnego na podstawie treści księgi wieczystej, organ administracji publicznej nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania w stosunku do podmiotów tam ujawnionych, chyba że dysponuje innymi dokumentami, potwierdzającymi aktualny tytuł prawny tych podmiotów do nieruchomości. Ponadto, rozdzielnik wydanej decyzji powinien określać strony postępowania, poprzez wskazanie wszystkich podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości, nie zaś wyłącznie jednostek organizacyjnych, którym przysługuje faktyczne prawo do użytkowania tych nieruchomości. Choć status stron postępowania przysługiwał Skarbowi Państwa oraz Województwu [...], nie zostały one uwzględnione w rozdzielniku decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zwrócił też uwagę, że w komparycji zaskarżonej decyzji organ konserwatorski nie powołał się na przepis art. 105 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną do umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w [...]. Co więcej, decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego poruszającego kwestię ww. części rozstrzygnięcia, co uniemożliwia weryfikację zasadności umorzenia postępowania w tym zakresie. W odniesieniu do treści wniesionych odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków działał zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że otoczenie zabytku nieruchomego może zostać wpisane do rejestru zabytków wyłącznie z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W niniejszej sprawie właścicielem zabytku, jakim są ruiny zamku [...] w [...], jest Gmina [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków działał przy tym zgodnie z przepisem art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ww. ustawy, wedle którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków m.in. poprzez zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, jak również zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku. W toku prowadzonego postępowania organ ten obowiązany jest do ustalenia, czy omawiany obszar odpowiada definicji legalnej otoczenia zabytku, zawartej w art. 3 pkt 15 ustawy, literalnie ją wypełniając. Zdaniem organu odwoławczego wobec powyższych ustaleń, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem. decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie W toku ponownego rozpatrywania sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien na nowo rozpatrzyć wniosek Gminy Iwaniska, wyłącznie w granicach żądania Strony. Nadto, organ ochrony zabytków zobowiązany będzie prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, jak również dokładnie ocenić zgromadzone w sprawie dowody i w koniecznym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, aby następnie wydać stosowne orzeczenie wraz uzasadnieniem spełniającym wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymaga także podkreślenia, że orzeczenie organu ochrony zabytków nie może pozostawiać wątpliwości co do zakresu ochrony prawnej wynikającej z wpisu do rejestru zabytków, a wszystkie elementy takiej decyzji administracyjnej powinny być ze sobą spójne. Sprzeciw od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 15 w zw. z art. 4 pkt. 1, 2, 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uchylenie decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru zabytków nieruchomych pomimo, że decyzja ta powinna zostać utrzymana w mocy, zasadnie bowiem została wyznaczona strefa otoczenia zabytku z dostatecznym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ,które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia: -art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji w całości, pomimo iż decyzja organu I instancji była prawidłowa ,a proponowany zakres wpisu znajduje merytoryczne uzasadnienie w zakresie konserwatorskiej ochrony walorów widokowych zamku oraz stanowi minimalny teren otoczenia , który należy objąć ochroną. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego, a decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017r. powinna zostać utrzymana w mocy, zasadnie bowiem została wyznaczona strefa otoczenia zabytku z dostatecznym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. [...]Wojewódzki Konserwator zabytków działał zgodnie z dyspozycją przepisu 9 ust2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że otoczenie zabytku nieruchomego może zostać wpisane do rejestru zabytków wyłącznie z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomości. W niniejszej sprawie właścicielem zabytku .jakim są ruiny zamku[...] w [...], jest Gmina [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków działa przy tym zgodnie z przepisem art. 4 pkt. 1, 2, 3 ww. ustawy wedle, którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków, min. Poprzez zachowanie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie , jak również zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku. Organ I instancji wydał decyzję wpisującą do rejestru zabytków otoczenie ruin zamku [...] w [...], który został objętych ochroną prawną na mocy orzeczenia Głównego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r., znak:[...]. W ocenie skarżącego proponowany zakres wpisu znajduje merytoryczne uzasadnienie w zakresie konserwatorskiej ochrony walorów widokowych zamku oraz stanowi minimalny teren otoczenia , który należy objąć ochroną. Zgodnie z art. 3 pkt. 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków może być związane z zabytkiem otoczenie, które identyfikować należy jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Na uwagę zasługuje fakt, że to na organie pierwszej instancji ciążą obowiązki wynikające z art. 4 ustawy, w tym zapobieganie zagrożeniom mogącym powodować uszczerbek dla wartości zabytku (pkt. 2). Konieczne z uwagi na to wydaje się dokonanie wpisu do rejestru zabytków otoczenia zamku "[...]" w [...]. Dla ochrony konserwatorskiej ruin zamku "[...]" priorytetowe znaczenie ma najbliższe otoczenie-warunkujące ekspozycję oraz walory krajobrazowe i kulturowe. Obecnie zamek jest właściwie wyeksponowany i doskonale widoczny z drogi z [...] do [...] oraz od strony [...]. Biorąc pod uwagę stan zachowania ruin, to właśnie jego ekspozycja stanowi podstawową wartość zabytkową założenia, której ochronę należy potwierdzić wpisem rejestru zabytków jego otoczenia. Zgodzić należy się z organem I instancji, iż wskazany obszar zabezpiecza najważniejsze perspektywy widokowe bryły zamku "[...]" zwłaszcza w kontekście ekspozycji z ruchliwej drogi wojewódzkiej łączącej powiat [...] i [...]. Zatem niewątpliwie interes publiczny przemawia za wpisem omawianego obszaru do rejestru zabytków, a organ I Instancji postulował taki zakres ochrony, który przy minimalnym obszarze ,zapewni brak wpływu potencjalnych inwestycji na perspektywy widokowe i strukturę zabytkową zamku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie sprzeciwu przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego sprzeciw podlegał oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2017r wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania, ani wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie wadliwości tej nie można usunąć w trybie art. 136 kpa. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim przy wszczęciu postępowania na wniosek Gminy jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to wyłącznie wnioskodawca określa zakres skierowanego do organu żądania. Natomiast organ administracji publicznej jest związany zakresem żądania strony, wskazanym we wniosku i w żadnym razie nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej takiego żądania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ konserwatorski zmodyfikował zakres prowadzonego na wniosek postępowania, orzekając o wpisie do rejestru zabytków, jako otoczenia, działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i[...], co nie było intencją Wnioskodawcy. Natomiast w odniesieniu do wskazanych we wniosku działek, nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...] w ogóle nie zajął stanowiska. Prawidłowo wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż na wniosek Gminy [...] mogło być prowadzone jedynie postępowanie dotyczące nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Natomiast odnośnie pozostałych działek organ ochrony zabytków może prowadzić postępowanie wyłącznie z urzędu, o czym należy prawidłowo zawiadomić strony. Organ pierwszej instancji nie ustalił również prawidłowo pełnego kręgu stron postępowania. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż błędem było oznaczenie "[...]" jako strony postępowania. Wspólnota gruntowa nie jest podmiotem, a jedynie nieruchomością zbiorem nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności,.Organ pierwszej instancji całkowicie pominął fakt, że dla wielu nieruchomości objętych postępowaniem nie założono ksiąg wieczystych, a załączone wypisy z ewidencji gruntów wskazują na "nieustaloną własność" nieruchomości. Trafnie wskazał, organ odwoławczy, iż w przypadku nieustalonej własności nieruchomości w wypisie z ewidencji gruntów, jeżeli nie ma możliwości ustalenia aktualnego stanu prawnego na podstawie treści księgi wieczystej, organ administracji publicznej nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania w stosunku do podmiotów tam ujawnionych, chyba że dysponuje innymi dokumentami, potwierdzającymi aktualny tytuł prawny tych podmiotów do nieruchomości. Ponadto, rozdzielnik wydanej decyzji powinien określać strony postępowania, poprzez wskazanie wszystkich podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości, nie zaś wyłącznie jednostek organizacyjnych, którym przysługuje faktyczne prawo do użytkowania tych nieruchomości. Choć status stron postępowania przysługiwał Skarbowi Państwa oraz Województwu [...], nie zostały one uwzględnione w rozdzielniku decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji oznaczył jako stronę postępowania A. W., określonego jako spadkobierca zmarłego M. W., którego wymieniono w wypisie z ewidencji gruntów dla nieruchomości nr ewid.[...]. Jednak w aktach sprawy nie znajduje się dokument potwierdzający śmierć M. W., ani też dokument potwierdzający wstąpienie przez A. W. w prawa i obowiązki zmarłej strony przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym jak trafnie uznał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dopiero w przypadku uzyskania oficjalnego potwierdzenia informacji o śmierci strony, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien ustalić następców prawnych, którzy weszli w prawa i obowiązki zmarłego, lub też ustalić podmiot zarządzający masą spadkową po zmarłym, w celu prawidłowego określenia kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał również organowi pierwszej instancji, że objęcie ochroną konserwatorską określonej nieruchomości lub obszaru zmienia jej stan prawny, wpływając na warunki i możliwości prowadzania na jej terenie działalności inwestycyjnej przez właściciela, w związku z koniecznością uzyskiwania pozwolenia konserwatorskiego przed podjęciem określonych prac. Choć ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna, to musi jednak mieścić się w granicach dopuszczalności ograniczenia prawa, o których mowa w przepisach art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach, w związku z czym to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że interes indywidualny obywatela musi w danej sprawie ustąpić interesowi publicznemu. W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie udowodnił w sposób dostateczny istnienia przesłanek stojących za podjętym rozstrzygnięciem. W dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny nieruchomości zlokalizowanych w otoczeniu zamku. W spisanych protokołach z oględzin nie odnotowano jednak żadnych ustaleń faktycznych na temat poszczególnych nieruchomości, objętych zakresem postępowania. W szablonie protokołu zawarto jedynie zapis, że "w 2016 r. i 2017 r., w związku z prowadzonym wpisem otoczenia zamku do rejestru zabytków (...), przeprowadzono dwie wizje lokalne", podczas których dokonano "szczegółowej analizy wartości krajobrazowych oraz powiązań widokowych zamku «[...]» z licznymi punktami widokowymi w bliższym i dalszym otoczeniu, zarówno z zewnątrz, jak i od wnętrza założenia. Organ pierwszej instancji nie przytoczył jednak żadnych wyników dokonanej analizy. Nie ustalił, czy na dzień [...] kwietnia 2017 r. stan faktyczny przesądza o występowaniu przesłanek do ujęcia poszczególnych nieruchomości we wskazanych w decyzji granicach otoczenia zabytku ograniczając się do narzucenia tezy, że zaproponowany przez niego obszar, jako całość, "z punktu widzenia wartości tego cennego zabytku [jakim jest zamek], jest niezbędny i stanowi swego rodzaju minimum terenu, jaki powinien podlegać wpisowi jako otoczenie zabytku". W aktach sprawy brak jest przy tym protokołów z przywołanych przez organ "wizji lokalnych", które miały się odbyć w 2016 r. i 2017 r., brak jest także jakichkolwiek innych dokumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia takiej oceny stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na zapisy studium krajobrazowego, opracowanego w latach 70. XX w., jednakże akta sprawy nie zostały uzupełnione o tego rodzaju dokument. Nie zostały wykonane również żadne aktualne opracowania o takim charakterze. W załączniku graficznym do decyzji[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. nie oznaczono położenia ww. zabytku, co w znacznym stopniu utrudnia zdefiniowanie przedmiotu ochrony. Nie można bowiem ustalić na podstawie zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do jakiego położenia zabytku nieruchomego wyznaczono obszar jego otoczenia. Z treści tej decyzji wynika również, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów pod numerem[...], na której zlokalizowany jest zabytek nieruchomy, została wpisana do rejestru zabytków w całości jako otoczenie. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano w komparycji przepisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie których ochroną obejmuje się zarówno obiekt zabytkowy, jak i jego otoczenie. Omyłka ta powinna zostać skorygowana przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zastrzeżenia organu drugiej instancji budzi także zestawienie określonego w zaskarżonej decyzji przedmiotu wpisu do rejestru zabytków z zakresem tego wpisu, oznaczonym w załączniku graficznym. Zdaniem organu odwoławczego przedmiot ochrony konserwatorskiej został wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny. W treści decyzji wskazano bowiem, że do rejestru zabytków wpisuje się m.in. nieruchomości nr ewid. [...], [...] i [...]. Jednakże, w załączniku graficznym do tej decyzji oznaczono jedynie części ww. nieruchomości. Powyższa rozbieżność pomiędzy treścią decyzji , a jej załącznikiem graficznym sprawia, że nie jest jasne co w istocie stanowi przedmiot ochrony konserwatorskiej, a tego rodzaju wada może doprowadzić w przyszłości do niewłaściwej interpretacji treści decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał organowi pierwszej instancji, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien na nowo rozpatrzyć wniosek Gminy [...], wyłącznie w granicach żądania Strony. Nadto, organ ochrony zabytków zobowiązany będzie prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, jak również dokładnie ocenić zgromadzone w sprawie dowody i w koniecznym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, aby następnie wydać stosowne orzeczenie wraz uzasadnieniem spełniającym wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie organu ochrony zabytków nie może pozostawiać wątpliwości co do zakresu ochrony prawnej wynikającej z wpisu do rejestru zabytków, a wszystkie elementy takiej decyzji administracyjnej powinny być ze sobą spójne. Skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego podnosząc, że decyzja organu I instancji była prawidłowa ,a proponowany zakres wpisu znajduje merytoryczne uzasadnienie w zakresie konserwatorskiej ochrony walorów widokowych zamku oraz stanowi minimalny teren otoczenia , który należy objąć ochroną. Z zarzutem tym nie można się zgodzić gdyż przytoczone wyżej stanowisko organu odwoławczego świadczy o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu i wydaniu decyzji zarówno z naruszeniem przepisów prawa procesowego jak i materialnego. W ocenie Sądu działanie organu odwoławczego nie narusza 138 § 2 k.p.a. dlatego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.