VII SA/Wa 1181/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata S. M. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. K. P. w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...] na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn zm.), po rozpatrzeniu sprawy autokomisu samochodowego na działce nr ew. [...] przy ul. R. w P. - umorzył postępowanie administracyjne. Organ I instancji wyjaśnił, iż urządzenie autokomisu polegało na wysypaniu terenu warstwą tłucznia i ustawieniu obiektu o konstrukcji stalowej i wymiarach około 3,0 x 3,0 m posadowionego na bloczkach betonowych, przeznaczonego do obsługi prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie organu takiego sposobu utwardzenia powierzchni gruntu, wykorzystywanego następnie do parkowania pojazdów, nie można uznać za budowę parkingu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wykonana powierzchnia postojowa dla samochodów nie jest bowiem obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt. 3 a Prawa budowlanego, albowiem nie stanowi całości techniczno- użytkowej wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt. l litera b), nie jest zatem obiektem inżynierskim. Robót polegających na utwardzeniu nawierzchni gruntowej poprzez wysypanie tłuczniem nie można zaliczyć do robót budowlanych (art. pkt. 7), nie polegają one bowiem na budowie, przebudowie, remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budowla", a jedynie wymienia przykładowo katalog obiektów będących budowlami (art. 3 pkt. 3), wspólną cechą tego rodzaju obiektów jest pewna "spoistość przestrzenna". Mając to na uwadze organ stwierdził, że wysypanie tłucznia, czy żwiru celem utwardzenia gruntu nie prowadzi do powstania obiektu budowlanego. Organ wskazał, iż roboty budowlane związane z urządzeniem autokomisu polegały na wzniesieniu wymienionego obiektu o konstrukcji stalowej. Roboty te wykonano legalnie, na podstawie zgłoszenia w dniu 25 maja 2006r. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia samowoli, budowlanej, a tym samym do podejmowania działań w przypisanym ustawowo zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) po rozpatrzeniu odwołania W. D. - utrzymał w mocy decyzję P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. W ocenie organu odwoławczego zasadne było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, ponieważ przedmiotowy obiekt nie narusza żadnych przepisów Prawa budowlanego, co powoduje, że nie jest objęty właściwością organów nadzoru budowanego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu organ zauważył, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. nr 75 poz.690) dotyczą tylko budynków, którym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W żadnym razie nie można uznać, że utwardzenie terenu na przedmiotowej nieruchomości jest budynkiem. Ponadto zgodnie z poglądami doktryny jako parking w rozumieniu Prawa budowlanego, który zaliczany jest do budowli, należy rozumieć dopiero teren wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno - żużlową związaną betonem. Natomiast samo wyłożenie terenu przeznaczanego na miejsce postoju samochodów warstwą tłucznia nie można uznać za obiekt budowlany, a jego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2008r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. T.. W ocenie skarżącego funkcjonowanie autokomisu jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu oraz rażąco narusza Prawo budowlane w szczególności art. 80 i 81 tej ustawy. Skarżący wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia 29 kwietnia 1998r. nakłada obowiązek zachowania 60% powierzchni nieruchomości jako terenu biologicznie czynnego i wprowadza zakaz lokalizacji obiektów generujących uciążliwości. Sporna inwestycjia tych wymogów nie spełnia. Zdaniem skarżącego droga dojazdowa do autokomisu jest bardzo wąska i nie spełnia warunków określonych przepisami Prawa budowlanego. Ponadto dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki wprowadzając uciążliwości dla terenów sąsiednich poprzez pogorszenie warunków zdrowotnych i sanitarnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi artykuł 105 kpa, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż organy administracji instancji nie wykazały w sposób należyty, czy istniały przesłanki, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2007r. organ wszczął postępowanie w sprawie "sprawdzenia legalności i funkcjonowania obiektów budowlanych wykorzystanych przy działalności autokomisu samochodowego". Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 13 marca 2007r. potwierdza, iż na działce przy ul. R w P. na terenie autokomisu znajdował się: budynek o konstrukcji stalowej, budynek drewniany wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, 3 maszty reklamowe o wysokości 6 metrów ponadto teren działki utwardzono warstwą tłucznia. Według twierdzeń organu, budynek o konstrukcji stalowej wykonany został na podstawie zgłoszenia z dnia 25 maja 2006r. w aktach sprawy brak jest jednakże jakichkolwiek dowodów, które to potwierdzają, w szczególności nie ma w nich przedmiotowego zgłoszenia. Istnienie i legalność pozostałych obiektów organ pomija milczeniem, stwierdzając wyłącznie w protokole kontroli, iż inwestor zobowiązał się rozebrać budynek drewniany wzniesiony samowolnie. Takiego trybu likwidacji samowoli budowlanej nie przewidują obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Organ nie rozważa ponadto czy wymienione trzy maszty reklamowe podlegały zgłoszeniu i kto był ich inwestorem. Niezrozumiałe są twierdzenia organu, iż utwardzenie terenu autokomisu warstwą tłucznia nie jest budynkiem ani obiektem budowlanym i nie wymagało ono pozwolenia na budowę, co w konsekwencji przesądzało o bezprzedmiotowości prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego postępowania. Organ zdaje się zapominać o treści art. 30 ust. pkt 2 Prawa budowlanego zgodnie, z którym zgłoszeniu podlega między innymi wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13, a więc również utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien odnieść się do tej kwestii i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika również, że strona skarżąca polemizując z ustaleniami inspektora nadzoru budowlanego zarzuciła, iż inwestycja jest niezgodna, z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zgodnie z którym inwestor winien zachować 60 procent powierzchni nieruchomości jako terenu biologicznie czynnego, natomiast w ocenie skarżącego pozostawiono tylko 25 procent terenu biologicznie czynnego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przede wszystkim odniesienie się do zarzutów odwołania strony i wykazanie z jakich to konkretnych powodów argumentacja prawna strony nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkom tym w rozpatrywanej sprawie uchybiono. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie narusza żadnych przepisów prawa budowlanego i nie jest objęta właściwością organów nadzoru budowlanego. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów, które mogłyby potwierdzać, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie stanowi lakoniczna treść uzasadnienia sporządzonego zarówno przez organ I, jak i II instancji, co narusza obowiązki organów wynikające z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ nie ustosunkowując się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a przedstawionych przez skarżącą zarówno we wniosku, jak i we wniesionym odwołaniu uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji. W omawianej sprawie stwierdzić należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego była przedwczesna, zapadła zatem z naruszeniem art. 105 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku oraz zgromadzenie i rozpatrzenie o materiału dowodowego w sposób wyczerpujący pozwoli organom na ustalenie czy inwestycja odpowiada wymogom określonym przepisami Prawa budowlanego. Ocenie winno podlegać również to czy doszło do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności ewentualnej zabudowy i naruszenia norm i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Dopiero wtedy organ nadzoru budowlanego może ustalić czy w istocie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie. W sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości obowiązkiem organów budowlanych będzie nakazanie inwestorowi dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Ponadto na podstawie art. 152 ustawy ww. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.