VII SA/Wa 1182/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.:" Budowa trasy [...] w G., z wyłączeniem Węzła K., km [...]- km [...] oraz km [...] – km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła K. C. w dniu 6 lutego 2010 r.. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. K. C., skarżąca w niniejszej sprawie, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...]. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2010r., po rozpoznaniu wniosku K. C., działając na podstawie art. 59 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury wskazał, że Skarżąca jako uprawdopodobnienie braku winy do wniesienia odwołania wskazała na brak wiedzy o terminach do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy uznał, że powyższa okoliczność jest niewystarczająca do uwzględnienia wniosku. Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż zgodnie z art. 49 kpa, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepisem szczególnym w tym wypadku jest art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że wojewoda zawiadamia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń umieszczanych na tablicy ogłoszeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W przypadku dokonania obwieszczeń 14-dniowy termin do złożenia odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14-tego dnia od dnia publicznego ogłoszenia. Dla obliczenia ostatecznego terminu do składania odwołań przez strony postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] wzięto pod uwagę najpóźniejszy termin, tj. 6 stycznia 2010 r., kiedy to obwieszczenie o wydaniu decyzji organu I instancji ukazało się w prasie lokalnej "Dzienniku [...]". W dniu 25 stycznia 2010 r. K. C. odebrała zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010r. co nie zmienia jednak faktu, że termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg 21 stycznia 2010r. i minął 3 lutego 2010 r. Decydujące znaczenie w sprawie miał fakt skutecznego doręczenia publicznego w drodze publicznego ogłoszenia, wywołującego określone skutki prawne na podstawie art. 49 kpa w związku z art. 11f ust. 3 ustawy. Z tych względów organ uznał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1456/10 uchylił zaskarżone postanowienie. Od wyroku z dnia 22 listopada 2010 r. skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Minister Infrastruktury zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 kpa w związku z art. 11f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 kpa oraz art. 58 § 1 kpa i art. 59 § 1 i 2 kpa - poprzez przyjęcie, że art. 49 kpa statuuje normę pozwalającą uznać doręczenie decyzji, dokonywane w drodze obwieszczenia, na podstawie art. 11f ust. 3 ustawy, za skuteczne po upływie 14 dni od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, podczas gdy art. 49 kpa przyjmuje, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, to jest od dnia, w którym publicznego ogłoszenia dokonano. Ta błędna wykładnia w konsekwencji doprowadziła Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 kpa i uznania, że bieg terminu do złożenia odwołania przez stronę rozpoczął się w dniu następującym po ostatnim dniu publicznego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji. To skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ nieprawidłowo ustalił, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu, bowiem, w ocenie Sądu skarżąca nie uchybiła temu terminowi, w związku z czym jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był bezprzedmiotowy, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 kpa oraz art. 59 § 1 i 2 kpa i wydania przez Sąd zaskarżonego wyroku, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 49 kpa i art. 11f ust. 3 ustawy, oraz w zw. z art. 129 § 2 kpa, art. 58 § 1 kpa i art. 59 § 1 i 2 kpa oraz zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych o istotnych okolicznościach, które Minister Infrastruktury wziął pod uwagę wydając postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czego wynikiem była błędna wykładnia art. 49 kpa i art. 11f ust. 3 ustawy, niewłaściwe zastosowanie art. 129 § 2 kpa i ustalenie Sądu, że skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a także niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 kpa i art. 59 § 1 i 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 234/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył treść przepisu art. 49 kpa i wskazał, że w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji rozumienie tego przepisu zostało całkowicie zmienione. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle reguł wykładni językowej niedopuszczalne jest wprowadzanie do interpretowanego przepisu zwrotów językowych, których w nim nie ma. Nie można więc było zastąpić określenia "od dnia publicznego ogłoszenia", wyrażeniem "od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że błędna była interpretacja Sądu I instancji dotycząca art. 49 k.p.a. wskazująca, iż skoro zaskarżona decyzja została umieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w G. w okresie od 5 stycznia do 19 stycznia 2010 r., to termin wynikający z art. 49 kpa powinien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie nastąpiło. Innymi słowy mówiąc doręczenie miało miejsce dopiero w dniu 2 lutego 2010 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 3 lutego 2010 r. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należało uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Artykuł 49 kpa tworzy pewną fikcję doręczenia i tym samym wszelkie jej przesłanki są tylko wynikiem umowy społecznej – konwenansu. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190, ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, a zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] jest prawidłowe. Przedmiotem niniejszej sprawy podlegającej kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. którym organ odwoławczy odmówił K. C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.:" Budowa trasy [...] w G., z wyłączeniem Węzła K., km [...] km [...] oraz km [...] – km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". Podstawę rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury stanowił przepis art. 59 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Ponadto stosownie do § 2 ww. przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Dopiero łączne spełnienie wszystkich czterech przesłanek pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazał Minister Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r., zasadniczą kwestią jest uprawdopodobnienie przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz poglądów doktryny wynika, że dla oceny braku winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. To na stronie wnoszącej o przywrócenie terminu spoczywa ciężar wykazania braku winy w niedochowaniu terminu do skutecznego dokonania czynności prawnej. Przywrócenie terminu nie jest możliwe jeśli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa przy prowadzeniu swoich spraw (por. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, 9 wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, s. 343-344 ). O braku winy w uchybieniu terminu nie stanowi również nieznajomość prawa, bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego, po ich ogłoszeniu we właściwym publikatorze, korzystają z domniemania powszechnej ich znajomości. Generalną zasadą zawartą w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest tzw. zasada oficjalności doręczeń. Zasada ta sformułowana jest w art. 39 kpa. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Niewątpliwie decyzja administracyjna stanowi sformalizowane pismo, a jej doręczenie stronom jest warunkiem formalnym wejścia decyzji do obrotu prawnego. Wyjątek od zasady oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym zawarty jest w art. 49 kpa. Zgodnie z jego treścią strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (...) w tych wypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. W tym przypadku szczególnym przepisem jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że wojewoda zawiadamia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń umieszczanych na tablicy ogłoszeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W przedmiotowej sprawie dla obliczenia daty doręczenia decyzji Wojewody Pomorskiego łącznego zastosowania wymagał art. 49 kpa wraz z art. 11f ust 3 ustawy. Trafnie Minister Infrastruktury przyjął, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (prasa lokalna, gminne tablice ogłoszeń) należy ustalić dzień w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie w rozumieniu art. 49 kpa. W przedmiotowej sprawie najpóźniejszym dniem publikacji obwieszenia o wydaniu decyzji był dzień 6 stycznia 2010 r., kiedy to obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej - "Dzienniku [...]". Tym samym decyzja Wojewody [...] została doręczona poprzez dokonanie obwieszczenia w dniu 20 stycznia 2010 r. Doręczenie uważa się bowiem za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wobec powyższego 14-dniowy termin do złożenia odwołania rozpoczął bieg w dniu 21 stycznia 2010 r. i upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. Strona skarżąca nie wykazała, że w dniach od 21 stycznia 2010 r. do 3 lutego 2010 r., a więc w terminie do wniesienia odwołania, zaistniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające jej dokonane tej czynności procesowej. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybiła terminowi bez swej winy. W treści skargi jak i wniosku o przywrócenie terminu strona skarżąca wskazała, że dopiero w dniu 25 stycznia 2010 r. odebrała zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji Wojewody [...] i w jej opinii był to najwcześniejszy termin do złożenia odwołania. Rozumowanie skarżącej jest błędne i sprzeczne z treścią art. 11f ust. 3 ustawy. Z treści ww. przepisu ustawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczana jest jedynie wnioskodawcy (de facto inwestorowi), natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Zawiadomienia o wydaniu decyzji doręczane są właścicielom i użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Ustawodawca użył w tym przepisie słowa "ponadto", co wyraźnie wskazuje na wyłącznie informacyjny charakter zawiadomienia o wydaniu decyzji. Nie można w szczególności przypisać temu zawiadomieniu takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 kpa. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 4 specustawy zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wyłącznie informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Decyzja organu I instancji zawiera natomiast na stronie 32 prawidłowe pouczenie dla stron o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia tj. odwołania do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Jednocześnie wskazano, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. O wydaniu decyzji skarżąca została zawiadomiona w dniu 25 stycznia 2010 r. Przy dochowaniu należytej staranności skarżąca mogła zatem zapoznać się z ww. zawartym w decyzji pouczeniem i wnieść odwołanie z zachowaniem terminu, który upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury zasadnie odmówił stronie skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.).