VII SA/Wa 1183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZADANIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 , znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 126 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. sp. z o. o., z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...].08.2008 r., znak[...], - odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r., wstrzymującego roboty budowlane inwestorowi: E. sp. z o. o. z siedzibą [...], wykonywanych w poziomie garażu podziemnego w budynku położonym przy ul. [...], bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Budynek usługowo – mieszkalny przy ul. [...] zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2007r., uzyskał pozwolenie na użytkowanie. W dniu 6 sierpnia 2008r. – inspektorzy powiatowego nadzoru budowlanego ustalili, że w budynku, w poziomie istniejącego garażu podziemnego prowadzone są roboty budowlane polegające na przygotowaniu zaplecza gastronomicznego dla adaptowanego na parterze pomieszczenia użytkowego. W trakcie oględzin obecny był przedstawiciel firmy E. sp. z o.o., który do protokołu oświadczył, iż inwestorem wykonywanych robót jest firma E. W związku z tym, że roboty budowlane wykonywane były bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wstrzymano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ich prowadzenie ( postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r.) oraz zobowiązano inwestora do zabezpieczenia poziomu garażu podziemnego przed dostępem osób trzecich oraz nałożono obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, określonych w nim dokumentów. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia złożyła firma E sp. z o.o. podnosząc, iż jest ono obarczone kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4, gdyż zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Rozpoznając złożony wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wydając kontrolowane postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niewystarczający wykazał, że skarżąca jest najemcą przedmiotowej części nieruchomości, fakt ten jednak, w ocenie organu, jest nie istotny dla uznania jej za stronę postępowania. Ustalono bowiem w sposób wystarczający, że skarżąca jest inwestorem prowadzonych robót. Dla kwestii bycia inwestorem nieistotny jest fakt pozostawania w konkretnym stosunku prawnym z właścicielem nieruchomości czy najemcą, możliwe jest prowadzenie inwestycji na nieruchomości, do której nie posiada się żadnych praw. Istotny jest sam fakt prowadzenia robót budowlanych, ich nadzorowania i faktycznej organizacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru [...] ustalił, że roboty prowadzone były w imieniu skarżącej i pod nadzorem jej pracownika. Zdaniem organu mało prawdopodobne jest, aby na miejscu prowadzonych robót pojawiła się osoba postronna podając się za przedstawiciela skarżącej spółki, a nadto legitymującą się dokumentem, stanowiącym potwierdzenie ustaleń pomiędzy inwestorem, a zarządcą nieruchomości sąsiedniej (k. nr 14 akt I instancji) dotyczących wykonywanych robót. Powyższe okoliczności przesądzają, zdaniem organu nadzoru, że postanowienie skierowane zostało do poprawnie ustalonego inwestora, a więc strony postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą [...] po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. znak : [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 Kpa, i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja, (postanowienie) dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji lub postanowienia, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania rozstrzygnięcia. Postępowanie to nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego bądź zażaleniowego), a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Oceniając w tym aspekcie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. organ uznał, że nie jest ono wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego . W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał kontrolowane postanowienie na podstawie ustaleń poczynionych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2008r. w obecności J. G. przedstawiciela inwestora, firmy E. sp. z o.o., który takie oświadczenie złożył do protokołu. Z protokołu nadto wynika, że J. G. przedłożył pismo K. D. z dnia [...] listopada 2007 r. skierowane do E. Sp. z o. o, w którym K. D. (kurator sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...]) wyraził zgodę na wykonanie przez E. Sp. z o.o. ogródka wzdłuż ściany budynku przy ul[...] w związku z prowadzeniem przez skarżącą spółkę działalności gastronomicznej przy ul. [...] . W dalszych wywodach uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 75 § 1 Kpa " Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny ". W świetle art. 75 § 1 Kpa wskazane wyżej oświadczenie z dnia 5 listopada 2007 r. stanowi dowód tego, że inwestorem spornych robót budowlanych jest E. Sp. z o. o z siedzibą [...]. Odnosząc się zarzutu, że J. G. ( w związku z którego oświadczeniem przyjęto, że skarżąca jest inwestorem spornych robót budowlanych ) nie jest i nigdy nie był pracownikiem E. Sp. z o. o. organ wyjaśnił, że okoliczność niebrania udziału w oględzinach przez upoważnionego pracownika może ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kontrolowane postanowienie nie jest wadliwe w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 Kpa oraz art. 7 i 77 § 1 Kpa . Zdaniem skarżącej J. G. nigdy nie był jej pracownikiem ani pełnomocnikiem co oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kontroli robót bez udziału inwestora, kierownika budowy lub robót , kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych, albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu – a więc z naruszeniem art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji wadliwie przeprowadzonych oględzin błędnie ustalono inwestora robót kierując postanowienie do skarżącej, która nie jest stroną w sprawie. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że jedyny związek, jaki posiadła z przedmiotową nieruchomością (a właściwie fragmentem budynku przy ul. [...]) to fakt, iż jest wspólnikiem (komplementariuszem) byłego najemcy spornego fragmentu budynku. Z powyższego nie można jednak wyprowadzić wniosku o realizowaniu przez skarżącą jakichkolwiek robót budowlanych w odniesieniu do budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) uznał, iż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanego roztrzygnięcia decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest skierowanie decyzji ( postanowienia) do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w art. 28 K.p.a. słowami "każdy", "kto" są podmiotami, których dotyczy dyspozycja przepisu art. 29 K.p.a. stanowiąca, iż stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wskazać trzeba, iż przywołane unormowanie określa w sposób wyczerpujący podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, co oznacza, że podmioty nie odpowiadające żadnej z wymienionych w art. 29 K.p.a. przesłanek nie mogą być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność administracyjnoprawna oznacza zaś prawną możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, przy czym zdolność tę powinna posiadać strona przez cały czas postępowania, od jego rozpoczęcia do ukończenia. Podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będący stroną, nie ma interesu prawnego, ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należy rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. która została skierowana do podmiotu m.in. nieposiadającego zdolności administracyjnoprawnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż każde nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 859/05, LEX nr 194660). Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującego skarżącej wstrzymanie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów stwierdzić trzeba, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia nie zostało przeprowadzone w sposób zapewniający wszechstronne i obiektywne wyjaśnienie sprawy w szczególności ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2008r., wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 50 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 50, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. I choć wskazany krąg adresatów nie został wprost wskazany w przepisach ustawy Prawo budowlane, to wynika on z wykładni systemowej tych przepisów. Skoro bowiem z regulacji art. 52 ustawy wynika, że adresatem decyzji wydanych w trybie art. 48,49b,50a oraz 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca to nie sposób przyjąć, ze postanowienie wydane na podstawie art. 50 może być kierowane do węższej grupy osób ( por. wyrok NSA z 12 września 2002r., IV SA 2057/97, MOP 2001 Nr 21 , s. 965). Kierując postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r. do firmy E.Sp. z o. o organ wskazał, że jest ona inwestorem wykonywanych robót, gdyż są one prowadzone w imieniu spółki i pod nadzorem jej pracownika. Stanowiska tego jednak, zdaniem Sądu , nie da się wynieść, że zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kontrolowane postanowienie oparł się wyłącznie na protokole z kontroli z dnia 6 sierpnia 2008r. i złożonego do protokołu oświadczenia przez osobę, która nie była umocowana do składania żadnych oświadczeń w imieniu skarżącej Spółki, nie była też nigdy jej pracownikiem. Przypomnieć należy, że w postępowaniu nadzorczym, tak jak w postępowaniu zwykłym organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.). Dopiero, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozwala na wydanie prawidłowego, rozstrzygnięcia. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Zwarzywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c i art. 152 ustawy Postępowanie przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.