VII SA/Wa 1183/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) asesor WSA Szczepan Borowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. znak: KOA/6695/Ar/23 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania O. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...].11.2023 r. ustalającej opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości orzekło o uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji oraz umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy C. decyzją nr [...] z dnia [...].11.2023 r. ustalił opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia O. S.A. Rozpoznając to odwołanie SKO wskazało, że kluczowe dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności prowadzące do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Artykuł 37 ust. 7 ustawy jest przepisem "szczególnym" w tym sensie, że zawiera odrębną i samodzielną regulację służącą analogicznemu celowi, jak art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. bezpieczeństwu i pewności sytuacji prawnej jednostki, ale zawierającą szczególne rozwiązanie, kompatybilne z regułami, jakie rządzą zasadami określania opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2693/15). Zatem decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy ustalając jedynie "wysokość" opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowi swoistą promesę dla jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Przypomniano, że w celu nałożenia opłaty planistycznej organ administracji publicznej oprócz wzrostu wartości nieruchomości musi ustalić fakt zbycia nieruchomości oraz musi zgłosić "roszczenie" przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. To z kolei powinno nastąpić w' następnej decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem istotą wskazanej w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucji jest zagwarantowanie sytuacji prawnej właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości polegające na tym, że gdy dokona zbycia nieruchomości, natomiast właściwy organ zgłosi "roszczenie" przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, to zostanie od niego pobrana w drodze decyzji opłata określona w stosunku procentowym od wartości uprzednio ustalonej w ostatecznej decyzji, na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wystąpiła w 2021 r. z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy. Następnie zgodnie z księgą wieczystą [...] skarżąca spółka zbyła w 2022 r. przedmiotową nieruchomość przed ustaleniem w drodze decyzji wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Odpadły zatem podstawy do wydania decyzji o charakterze promesy przed zbyciem nieruchomości, skoro bowiem doszło do zbycia tejże nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 37 ust. 7 ustawy, co powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Powyższe nie stoi na przeszkodzie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skargę na tę decyzję złożyła O. S.A. z siedzibą w W. Zarzuciła w niej naruszenie : - rażące naruszenie prawa tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe a w konsekwencji - błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji alternatywnie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia przez Organ co do istoty sprawy; - naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z sugestią wyrażoną w uzasadnieniu, że może zostać wszczęte kolejne postępowanie, co stanowi nieuzasadnione przewlekanie postępowania i generowanie dodatkowych kosztów, angażowanie dodatkowych zasobów, jest sprzeczne z założeniem wnikliwego i szybkiego działania, posługiwaniem się najprostszymi środkami, stanowiące działania sprzeczne z ekonomiką procesową. Mając powyższe na względzie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji w części - w zakresie umorzenia postępowania w sprawie - i zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji (o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania) alternatywnie, gdyby Sąd uznał, iż naruszenie nie miało charakteru rażącego, a co za tym idzie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uchylenie decyzji w części - co do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji oraz umorzeniu postępowania w sprawie. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie p.p.s.a.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę ocenianego rozstrzygnięcia stanowił 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej w skrócie u.p.z.p.). Zgodnie ze wskazanym przepisem o bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że wniosek o ustalenie opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości datowany jest na 5 października 2021 roku. Decyzja Wójta Gminy C. zapadła [...] sierpnia 2022 r. w tym postępowaniu wydana została dopiero w sierpniu 2022 roku. SKO w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania decyzją z 3 listopada 2022 roku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania . Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. ponownie ustalił opłatę planistyczną. W międzyczasie wnioskująca Spółka zbyła nieruchomość objętą wnioskiem. Z tego powodu organ II instancji uznał, że ustalenie opłaty planistycznej w oparciu o art. 37 ust.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powołanym art. 36 ust. 4 mówi się o tym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Dla wykładni art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma też znaczenie miejsce jego umieszczenia w jednostce redakcyjnej, w szczególności to, że został on sformułowany po przepisach dotyczących ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego (renty planistycznej) po sprzedaży nieruchomości. W tym kontekście oraz wobec jego treści, w której stanowi się, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać przed zbyciem nieruchomości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, jawi się on jako wyjątek od zasady, że rentę planistyczną ustala się po sprzedaży nieruchomości. Z tego wynika, że jest to już ostateczne ustalenie renty planistycznej, która jednakże, co z kolei wynika z ogólnej zasady ustalonej dla tej opłaty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie płata pod warunkiem, że nieruchomość zostanie sprzedana. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest więc ustalenie renty planistycznej jaką właściciel nieruchomości albo jej użytkownik wieczysty będzie zobowiązany zapłacić po zbyciu nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego). Sprzedaż nieruchomości przed wydaniem ostatecznej decyzji powoduje, że nie może być już wydana decyzja określająca wysokość renty planistycznej na przyszłość, znajduje natomiast zastosowanie procedura określona w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po dokonaniu sprzedaży nieruchomości (bez uprzedniego wydania - na wniosek - decyzji ustalającej opłatę), obowiązkiem organu jest wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu ustalenie opłaty planistycznej, jednak tego trybu, jako zupełnie odrębnego, nie można wiązać z postępowaniem "wnioskowym" i stosować zamiennie, czy uzupełniająco. Nie mówiąc już o niedopuszczalności prowadzenia dwóch spraw równolegle. Nie ma zatem racji strona skarżąca wskazując na zbędność prowadzenia postepowania z urzędu po sprzedaży nieruchomości skoro można kontynuować wcześnie wszczęte postępowanie na wniosek w celu określenia renty planistycznej na przyszłość. Ustawodawca wyposażył na mocy art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciela i użytkownika wieczystego w prawo do tego, by mogli posiąść wiedzę jakie konsekwencje finansowe mogą ich dotknąć w przypadku zbycia nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmiany a pięcioletnim okresem od wejścia w życie uchwał. Gdy zaś dojdzie do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła z tytułu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej. W ocenianej w przedmiotowym postępowaniu sytuacji, skoro doszło do zbycia nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie opłaty planistycznej na wypadek jej zbycia, słusznie organ odwoławczy uznał, że dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest bezprzedmiotowe. Sąd nie podzielił w związku z powyższym przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku.