VII SA/Wa 1188/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę W dniu [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) w związku z wnioskiem S. G. (dalej: skarżąca, strona) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w części obejmującej lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2013 r. ustalono, że w lokalu tym w pomieszczeniu kuchni oraz łazienki znajdują się kratki wentylacyjne. Do protokołu z czynności kontrolnych skarżąca oświadczyła, że od 3,5 roku, od chwili zamieszkania w ww. lokalu, nie działa wentylacja grawitacyjna. Decyzją Nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), na skutek odwołania skarżącej, decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...]marca 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 2049/13 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że decyzja o umorzeniu postępowania była przedwczesna, bowiem organy winny ustalić poziom wilgotności w pomieszczeniu skarżącej. Decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r. WINB uchylił w całości decyzję organu powiatowego Nr [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...]stycznia 2015 r. PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie, ponieważ nie stwierdzono złego stanu technicznego lokalu skarżącej, a poziom wilgotności w tym mieszkaniu mieści się w granicach normy. Na skutek odwołania skarżącej WINB decyzją Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 1277/15 oddalił skargę strony uznając, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania i wydawania nakazów lub zakazów w niniejszej sprawie. Przedłożona w sprawie ocena techniczna, w tym dokonane pomiary wydajności wentylacji grawitacyjnej oraz kontrola przewodów wentylacyjnych, sporządzone przez osoby posiadające właściwe przygotowanie zawodowe i kwalifikacje, nie wykazały nieprawidłowości zarówno w zakresie poziomu wilgotności, jak i wykonawstwa przewodów wentylacyjnych. Pismem z dnia [...] września 2016 r., sprecyzowanym w dniu [...] listopada 2016 r., skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...]. Skarżąca wskazała na nieważność ww. decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na uwzględnienie błędnej opinii R. W., natomiast WSA w sprawie VII SA/Wa 1277/15 nie zajmował się jeszcze 2 opiniami kominiarskimi, którymi skarżąca dysponuje. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji został potraktowany z urzędu jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu drugiej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia GINB powołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W takiej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. GINB, po analizie zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 1277/15, zauważył, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były badane przez Sąd. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu. W świetle powyższych wywodów, a w szczególności z uwagi na prawomocny wyrok WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1277/15 oddalający skargę skarżącej na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję WINB z dnia [...]kwietnia 2015 r., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że w sprawie VII SA/Wa 1277/15 Sąd w dniu [...] stycznia 2017 r. postanowił o przywróceniu na jej wniosek terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. uchylił postanowienie o stwierdzeniu prawomocności wyroku. W związku z powyższym GINB postanowieniem z dnia [...]lutego 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wniosku GINB wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie VII SA/Wa 1277/15 WSA w Warszawie. Organ powołał się na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc jego niezgodność z art. 100 § 2 k.p.a., bowiem budynek wielorodzinny przy ul. [...] jest w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], która nie dba o jego stan techniczny, a dziurawy komin na budynku zagraża zdrowiu i życiu. Nadzór budowlany uniemożliwia naprawę komina, więc organ w trybie nadzwyczajnym winien na to zagrożenie zareagować przez rozstrzygnięcie we własnym zakresie zagadnienia wstępnego i załatwienie sprawy na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: P.b.), mając na uwadze 2 nowe opinie z zakresu kominiarstwa, które nie były przedmiotem rozpoznania w sprawie VII SA/Wa 1277/15. Sam fakt złożenia skargi kasacyjnej od tego wyroku nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu k.p.a., stąd zawieszenie postępowania i powoływanie się na art. 170 p.p.s.a. jest niezasadne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. GINB ponownie uznał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie związane jest z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Aby organ mógł zastosować przepis art. 100 § 2 k.p.a., to zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego powinno być rzeczywiste, a nie tylko prawdopodobne oraz gdy zagrożenia tego nie da się usunąć w inny sposób, niż tylko w drodze rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten organ. W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ani poważna szkoda dla interesu społecznego. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionuje wadliwą wentylację w swoim lokalu oraz dodatkowo powołuje się na 2 opinie biegłych sądowych, niebadane pierwotnie przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 1277/15. Skarżąca zarzuca organowi rażące naruszenie art. 100 § 2 k.p.a. przez brak oceny złożonych przez nią nowych opinii biegłych. Podaje, że GINB przez zawieszenie postępowania doprowadził do braku kontroli prawnej obu opinii kominiarskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 2 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w części obejmującej lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym, znajdującym się na działkach nr [...] i [...], położonych w [...]. Zaskarżone postanowienie jest incydentalne, wpadkowe i nie kończy postępowania nieważnościowego. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. GINB dopiero na etapie postępowania odwoławczego od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. uzyskał informację o uchyleniu prawomocności wyroku w sprawie VII SA/Wa 1277/15, który następnie został zaskarżony skargą kasacyjną. W chwili obecnej wyrok ten nie jest prawomocny, a więc możliwe jest uzyskanie jego zmiany w trybie zwykłym. Konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uzasadniona tym, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny sąd Administracyjny w sprawie VII SA/Wa 1277/15, wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym jest niemożliwe. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie II GPS 1/17 (publ. cbosa), zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadminisatrcyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. Kolizję tę należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu, tj. zawieszenie, postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Sąd podziela stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie ma podstaw do zastosowania art. 100 § 2 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, jeśli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Możność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie ma charakter wyjątkowy. Powyższy przepis powinien być interpretowany ściśle, a nawet ścieśniająco. Organ prowadzący postępowanie może zaniechać zawieszenia postępowania i samemu rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, ale gdy zagrożenie powyższych wartości jest rzeczywiste, a nie tylko prawdopodobne. Tryb rozpoznawania zagadnienia wstępnego określony w art. 100 § 2 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 867/07, publ. Lex nr 483215). W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, kiedy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca wskazała, że "dziurawy komin zagraża zdrowiu i życiu", GINB zasadnie ocenił, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ani poważna szkoda dla interesu społecznego. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.