VII SA/Wa 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 61 a, w związku z art.157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz studni kopanej na działce nr [...] położonej w m. [...] gm. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 18 lipca 2011 r. E. S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. Według wnioskodawcy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem wielu norm prawa procesowego i materialnego, które mają wpływ na treść orzeczenia. Rozpatrując wniosek Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art.157 § 2 K.p.a postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, aby można było prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w tym postępowaniu. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"), który jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 28 K.p.a. - stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony Sygn. akt VII SA/Wa 119/12 dla projektowanego obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu zamyka się w działce inwestora tj. na działce nr [...]. Działka ta graniczy z działką nr [...] stanowiącą własność S. M. i z działką nr [...], która jest drogą powiatową. Natomiast skarżący jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy z działką inwestora, zatem projektowany budynek mieszkalny w żadnym stopniu nie wpłynie na zagospodarowanie działki skarżącego. W związku z powyższym Wojewoda [...] na podstawie art. 61 a K.p.a. w związku z art. 157 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 27 października 2011 r., znak: [...] wezwał E. S. do udokumentowania interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty W. poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, prawomocne postanowienie sądu). W odpowiedzi na powyższe wezwanie E. S. przedstawił odpisy ksiąg wieczystych nr [...], [...] oraz [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], z których wynika, że jest on właścicielem szeregu działek położonych w miejscowości [...]. Ponadto E. S. przedstawił kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], przywracającego w trybie ochrony posesoryjnej E. S. posiadanie pasa gruntu w obrębie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], a obszar oddziaływania projektowanej inwestycji został ograniczony do działki inwestora. Z projektu zagospodarowania terenu oraz znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej wynika, że spośród działek, co do których swój tytuł własności Sygn. akt VII SA/Wa 119/12 udowodnił wnioskodawca, najbliżej działki nr ew. [...], położone są działki nr ew. [...] i [...]. Niezabudowana działka nr ew. [...] i działka nr ew. [...] (droga) są oddzielone od działki nr ew. [...] działką nr ew. [...] której właścicielem jest S. M. Odległość projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 9,55 m od granicy działki nr ew. [...] wynosi ok. 9,5 m, a od granicy działki nr [...] wynosi 18 m, natomiast odległość studni od granicy z działką nr ew. [...] wynosi ok. 10,5 m, a od granicy działki nr ew. [...] ok. 30 m. W nawiązaniu do podniesionej przez skarżącego okoliczności przywrócenia mu na mocy wyroku sądowego posiadania części działki nr ewid. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że posiadanie nie jest stanem prawnym, a jedynie stanem faktycznym. Zdaniem organu odwoławczego E. S. nie może przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego gdyż nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Brak jest przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzał ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie art. 7 K.p.a. przez zaniechanie przez organy obu instancji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zlekceważenie interesu wnioskodawcy jako właściciela nieruchomości sąsiednich. 2. Naruszenie art. 8 K.p.a. przez stronnicze prowadzenie postępowania z uwzględnieniem tylko interesów inwestora, a pominięcie prawa i interesów właściciela działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. 3. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia stron o zebranych dowodach i materiałach prawie wypowiedzenia się o nich. 4. Rażące naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez uchylenie się organów obu instancji od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym nieprawidłowe ustalenie odległości obiektu budowlanego od granicy działki nr [...], zaniechanie analizy Sygn. akt VII SA/Wa 119/12 powołanego w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. aktu notarialnego z dnia [...] marca 1924 r. rep. [...], z którego wynika, ze skarżący jest właścicielem części działki nr [...] od strony wschodniej. 5. Obrazę art. 80 K.p.a. przez dowolną, a zatem sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów oceną dotychczas zebranych dowodów, a w szczególności braku ustalenia rzeczywistej i dokładnej odległości obiektów budowlanych od granicy działki nr ew [...], która wynosi jedynie ok 3,5-4,Om, brak informacji gdzie zlokalizowano zbiornik na nieczystości, dojazd i doprowadzenie energii elektrycznej. 6. błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez arbitralne stwierdzenie, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w sytuacji kiedy właściciel nieruchomości sąsiednich nic nie wie o budowlanym obiekcie, tj. jego wielkości, funkcjach, położeniu i sposobie zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast przepis art. 61 a § 1 K.p.a. będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia pozwala organowi administracji publicznej wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje Sygn. akt VII SA/Wa 119/12 przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać co następuje. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z powodu uznania, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożył podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją, który nie wykazał swego indywidualnego, własnego interesu prawnego. Skarżący powinien wykazać swój interes prawny, a więc przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 12 września 2002r, I S.A./Lu 369/02, wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999r, IV S.A. 345/97 ). W sprawie bezspornym jest, że skarżący nie wskazał takiego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego skarżący E. S. przedstawił odpisy ksiąg wieczystych nr [...], [...] oraz [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], z których wynika, że jest on właścicielem szeregu działek położonych w miejscowości [...]. Ponadto E. S. przedstawił kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], przywracającego w trybie ochrony posesoryjnej E. S. posiadanie pasa gruntu w obrębie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że posiadanie nie jest prawem podmiotowym, a jedynie stanem faktycznym. Przedmiotem orzeczenia sądu wydanego Sygn. akt VII SA/Wa 119/12 w takim postępowaniu jest tylko rozstrzygnięcie o tym, czy posiadanie zostało naruszone samowolnie i jaka ma być sankcja tego naruszenia, natomiast uwzględnienie powództwa posesoryjnego nigdy nie przesądza samego prawa do posiadania, o którym może orzec Sąd w postępowaniu zwykłym. Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczony został do nieruchomości inwestora. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 z którego wynika, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jej zasadniczego charakteru, którym jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodzić się również należy, że stanowiskiem organów, iż E. S. nie może przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla nieruchomości skarżącego tj. niezabudowanej działki nr [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio ze sporną inwestycją oraz działki nr ew. [...] - stanowiącej drogę, która również nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Obie wskazane działki należące do skarżącego są oddzielone od działki inwestycyjnej działką nr ew. [...], której właścicielem jest S. M. Inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty W. w całości zlokalizowana jest na działce nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 9,55 m od granicy działki nr ew. [...] wynosi ok. 9,5 m, a od granicy działki nr [...] wynosi 18 m, natomiast studni od granicy z działką nr ew. [...] wynosi ok. 10,5 m, a od działki nr ew. [...] ok. 30 m. Sygn. akt VII SA/Wa 119/12 W myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budowa, muszą wykazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości z powodu powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. W związku z powyższym prawidłowe jest ustalenie organu, iż skarżący nie wskazał takiego przepisu prawa materialnego z którego wynikałby jego interes prawny uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skargi są bezzasadne. Zarzucając brak przeprowadzenia przez organ analizy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1924 r., z którego miałoby wynikać, że skarżący jest właścicielm części działki nr [...] od strony wschodniej wskazać należy, iż wymieniony akt notarialny nie został załączony przez skarżącego do pisma z dnia 18 listopada 2011 r dlatego nie mógł być przedmiotem analizy organu. Natomiast z wydruku aktualnej treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] wynika, że jedynym właścicielem tej działki jest S. M. Na marginesie należy zauważyć, że ze względu na formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie mógł ocenić zasadności zarzutów zgłaszanych przez skarżącego. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy w związku z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).