VII SA/Wa 1191/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2006, znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2006, znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ul. W. (droga wojewódzka nr [...]) w W. na odcinkach od ul. N. do ul. ul. C. i do ul. C. do ul. S. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania w trybie art. 156 k.p.a., z obrotu prawnego, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym opisanej wyżej decyzji Wojewody [...] . Organ wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym nie rozstrzyga się o istocie sprawy. Wnioski skarżącego, o dokonanie pomiaru wysokości skrzyżowania w stosunku do okien budynku mieszkalnego, oraz dokonanie weryfikacji w trybie nadzoru opinii komunikacyjnej wykraczają poza ramy postępowania nadzwyczajnego, którego zakres określa art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A.R. Dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, zarzucił brak wyjaśnienia sprawy i odniesienia się do zarzutów, jakie precyzował wobec kontrolowanej w postępowaniu, nieważnościowym decyzji. Po rozpoznaniu niniejszej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1155/06, oddalił skargę oraz rozstrzygnął o kosztach. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji skarżący składał żądania dotyczące przesunięcia skrzyżowania i zastrzeżenia, co do hałasu powodowanego tym skrzyżowaniem, zarzucając następnie decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niezrealizowanie postulatów zainteresowanego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Sąd stwierdził, że projekt budowlany uzyskał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcie uzyskało również uzgodnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu. Zdaniem Sądu uzasadnienie organu odwoławczego trudno zaliczyć do rozbudowanych, ale, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie stanowi to naruszenia art. 107 k.p.a. Związane z inwestycją utrudnienia dla otoczenia hałas, oświetlenie okien przez samochody na skrzyżowaniu dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych zainteresowanego, a nie interesu prawnego rozumianego, jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). złożył A. R., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., oraz art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., Naczelny Sądu Administracyjny. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008r, w sprawie o sygn. akt IIOSK 576/07 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, ponadto orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem zasadny jest. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podniósł, iż w jego ocenie decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 w rozumieniu § 3 pkt 9 w zw. z § 55 ust. 1, § 3 pkt 2 w zw. z § 179 oraz 127 ust. 5 pkt a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dokonując oceny zatwierdzonego projektu budowlanego, w trybie postępowania nieważnościowego, organ powinien zająć stanowisko, czy zarzucane naruszenie przepisów miało miejsce, jeśli tak, to czy to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie tej organ winien mieć na uwadze bardzo obszerne orzecznictwo wyjaśniające kryteria, które przesądzają ocenę i uzasadniają uznanie rażącego naruszenia prawa. Nie każde, bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa stanowi równocześnie rażące naruszenie prawa. Powszechnie uznaje się, że rażące naruszenie prawa to także naruszenie, którego skutki nie są możliwe do zaaprobowania w państwie praworządnym (vide wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1991 r. SA/Wr 607/01). Jeśli zaś przeprowadzona przez organ kontrola nie potwierdzi rażącego naruszenia prawa - uzasadniona jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. W każdym jednak postępowaniu nieważnościowym niezbędne jest dokonanie wnikliwej oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważniościowych. W sprawie niniejszej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się wyłącznie do przytoczenia zasad postępowania nieważniościowego i do zanegowania w świetle przytoczonej teorii by zarzuty podniesione we wniosku skarżącego, były zasadne, co do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa przez zatwierdzenie rozwiązań projektu budowlanego. Organ w sposób niezasadny podkreślił, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób badana decyzja narusza wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zapominając, że to organ administracyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, dokonania wnikliwej oceny materiału dowodowego w świetle przesłanek nieważnościowych i wydania decyzji będącej efektem tego postępowania kontrolnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w sprawie niniejszej nie przeprowadził żadnej kontroli pod kątem nieważnościowym i nie dokonał właściwej oceny zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom prawnym zatem przedmiotowa sprawa nie została rozpoznana zgodnie z regulacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezasadne jest stanowisko organu, zgodnie, z którym nie mógł w niniejszym postępowaniu oceniać projektu budowlanego ani jego rozwiązań. Obowiązek skontrolowania tego dowodu, ale tylko w części objętej zarzutami skarżącego, w świetle wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez organ niniejszej sprawy nieważnościowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę ponownie.. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę powołując się dodatkowo na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzekając jak w sentencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 190. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany był, zatem stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku. Zdaniem sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego opisanych w przepisach art. 7, 77 i 107 k.p.a. Zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa organ administracyjny ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował żądanej instytucji prawa. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia, bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Podkreślenia wymaga to, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia ma zasadnicze znaczenie także dla stosowania zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Stosownie do tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny organ bezpodstawnie odstąpił od prawidłowej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu niezbędne jest dokonanie wnikliwej oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważniościowych. Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny niezasadne jest stanowisko zgodnie, z którym organ nie mógł w niniejszym postępowaniu oceniać projektu budowlanego ani jego rozwiązań. Obowiązek skontrolowania tego dowodu, w części objętej zarzutami skarżącego, w świetle wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez organ niniejszej sprawy nieważnościowej. Organ dokona oceny zatwierdzonego projektu budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem zasadności zarzutów skarżącego., rozważy, czy zarzucane naruszenie przepisów miało miejsce, jeśli tak, to czy to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przy powyższej ocenie organ winien mieć na uwadze bardzo obszerne orzecznictwo wyjaśniające kryteria, które uzasadniają uznanie rażącego naruszenia prawa. Nie każde, bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa stanowi równocześnie rażące naruszenie prawa. Powszechnie uznaje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, którego skutki nie są możliwe do zaaprobowania w państwie praworządnym (vide wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1991 r. SA/Wr 607/01). Wskazać należy, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazanie, z czego wywodzi, że uchybienie – naruszenie prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, na niedopuszczalne ograniczenie się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przytoczenia zasad postępowania nieważniościowego i do zanegowania w świetle przytoczonej teorii, by zarzuty podniesione we wniosku skarżącego, były zasadne, co do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa przez zatwierdzenie rozwiązań projektu budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona wnikliwej oceny zgłoszonych przez skarżącego zarzutów.. Organ zważy, na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym bezzasadne jest twierdzenie, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób badana decyzja narusza wskazane przez niego przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, bowiem to organ administracyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, dokonania wnikliwej oceny materiału dowodowego w świetle przesłanek nieważnościowych i wydania decyzji będącej efektem tego postępowania kontrolnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku, w trybie art. 145§1pkt1 lit.c w zw. z art. 190 oraz w trybie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).