VII SA/Wa 1191/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał T. S. rozbiórkę nadbudowanej w latach 2000-2001 części obiektu budowlanego przy Placu [...] w K., wybudowanego nad parterem, w części północnej istniejącego budynku "[...]", tj. rozbiórkę do stanu sprzed nadbudowy tej części obiektu, zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek T. S., stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie określił przedmiotu rozbiórki w sposób odpowiadający prawu, a w postępowaniu rażąco naruszono przepisy k.p.a., zwłaszcza art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, iż na działce nr [...] przy Placu [...] w K. znajdują się dwa odrębne budynki typu willowego, użytkowane jako budynki mieszkalne. Z akt sprawy wynika, że oba budynki posiadają ten sam numer ewidencyjny-adresowy, natomiast zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyrysem z ewidencji gruntów, jako budynek mieszkalny oznaczona jest tylko willa nr 1, a willa nr 2 nie posiada oznaczenia jako budynek mieszkalny. Organ nadmienił, iż oba budynki zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1960 r. są wpisane do rejestru zabytków pod tym samym numerem [...] i stanowią zabudowę tzw. "[...]". Organ I instancji nie zbadał, co jest przedmiotem wpisu, brak jest również w aktach sprawy kserokopii w/w decyzji. Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie ustalił adresu budynku będącego przedmiotem postępowania, jak również nie doprecyzował, który budynek mieszkalny na działce nr [...] jest przedmiotem postępowania. Brak wyjaśnienia nieprawidłowości w zakresie istnienia dwóch odrębnych budynków pod tym samym adresem, z których jeden jest przedmiotem rozbiórki, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania. Nie jest bowiem możliwa w oparciu o treść weryfikowanej decyzji jednoznaczna identyfikacja budynku objętego nakazem rozbiórki, co czyni ją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1478/08, uchylił powyższą decyzję w całości oraz orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1478/08 Sąd wskazał, iż organ nie wyjaśnił bytu postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Z akt administracyjnych nie wynika, czy wskutek wniesienia odwołania decyzja z dnia [...] października 2000 r., nakazująca wykonanie robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, została uchylona i czy organ prowadził dalsze postępowanie, w wyniku którego zapadła inna decyzja. Brak wyjaśnienia bytu prawnego tej decyzji uniemożliwia ocenę, w jakim zakresie roboty budowlane stanowiły wykonanie tej decyzji, a w jakim samowolę budowlaną. W przypadku bowiem samowolnego odstępstwa od nakazów nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 66 miałyby zastosowanie przepisy art. 50 i 51, zaś zastosowanie art. 48 nie znajdowałoby uzasadnienia. Organ wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r. nigdy nie stała się ostateczna. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., orzekając rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zastosował prawidłowy tryb postępowania. Nadbudowy nowej części obiektu (salon) nie można traktować w kategoriach samowolnego odstępstwa od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r., wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego i rozpatrywać w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Zakres wykonanych robót budowlanych prawidłowo został rozpatrzony w kategoriach samowolnej budowy (nadbudowy). Skargę na powyższą decyzję wniósł T. S. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie narusza rażąco: art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 7, 77, 107 § 3, 8, 9, 107 § 1 k.p.a. oraz w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania. W ocenie skarżącego, stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący stwierdził, iż art. 48 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania, gdy doszło do zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków proceduralnych. Podniósł m.in., że decyzja nakazująca rozbiórkę nie zawiera kompletnych ustaleń, w szczególności w odniesieniu do kwestii spełnienia przesłanek zastosowania art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w latach 2000-2001, co nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Zaskarżonej decyzji zarzucił również pominięcie kwestii ustalenia zakresu robót samowolnie wykonanych i robót wskazanych w decyzji nakazującej rozbiórkę, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przez pominięcie okoliczności, iż obiekt jest wpisany do rejestru zabytków. Skarżący zauważył, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę i w konsekwencji pozostawienie obiektu bez dachu spowoduje naruszenie substancji obiektu zabytkowego oraz jego dalszą dewastację. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi, ze doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 par 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej ppsa Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Należy zauważyć, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten tak samo jak organ pierwszej instancji związany jest przepisami artykułu 7 kpa, artykułu 107 par 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie VIISA/WA1478/08 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., numer [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna wyrażone przez sąd w ww. orzeczeniu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sąd rozpatrujący sprawę ponownie (art. 153 ppsa). Tak więc zarówno organ administracji jak i sąd obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Sąd wskazał iż zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego niewłaściwego trybu postępowania tj. trybu z art. 48 a nie 50 i 51 prawa budowlanego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jaka decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji po uchyleniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r. i przekazaniu sprawy prowadzonej w trybie art. 66 Ustawy Prawo budowlane do ponownego rozpoznania. Rzeczą organu było wyjaśnienie, czy inwestor nie wykonał robót budowlanych w ramach nakazu z decyzji z dnia [...] października 2000 r. wydanej na podstawie art. 66 Ustawy Prawo budowlane do czasu wniesienia odwołania (art. 130 kpa), bowiem co do tych robót miałby zastosowanie przepis art. 50 i 51 Ustawy Prawo budowlane jako do wykonywanych w oparciu o decyzję nieostateczną. W przypadku zaś stwierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien poddać ocenie inne naruszenia prawa które wskazał w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W szczególności organ powinien odnieść się do naruszeń prawa, które były przyczyną stwierdzenia nieważności wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji rozbiórkowej bowiem w jego ocenie niemożliwa jest w oparciu o treść weryfikowanej decyzji jednoznaczna i prawidłowa identyfikacja budynku i skuteczna egzekucja decyzji o nakazie rozbiórki. Z tego względu w ocenie organu pierwszej instancji decyzja o nakazie rozbiórki rażąco narusza prawo przepis art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Należy wziąć pod uwagę, że sentencja nakazu rozbiórki musi zawierać szczegółowy opis przedmiotu rozbiórki i nie jest w tym zakresie dopuszczalne odwoływanie się do opisów zawartych w uzasadnieniu decyzji bądź w aktach sprawy administracyjnej. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu rozbiórki samowoli budowlanej zrealizowanej w połączeniu z wcześniej istniejącym budynkiem może stanowić rażące naruszenie art. 48 ust 1 o ile będzie czyniło tą decyzję faktycznie niewykonalną. W przypadku skomplikowanych stanów faktycznych opis przedmiotu rozbiórki, a w razie konieczności odesłanie do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy powinno być zawarte w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a nie w uzasadnieniu (tak WSA w Warszawie wyrok z 18 października 2007 r. VII SA/WA2438/06, WSA w Warszawie wyrok 11 października 2007 r. VII/WA805/07, wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2007 r. IISAOP440/07). Oceniając decyzję o nakazie rozbiórki w postępowaniu nadzwyczajnym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wziąć po uwagę, że nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie wówczas kiedy okaże się, że niemożliwa jest legalizacja obiektu. Dlatego też organ w postępowaniu nadzwyczajnym powinien ocenić czy organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym miał podstawy do wydania decyzji z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jednakże z zastrzeżeniem ust. 2 art. 48. Wyżej wskazanych okoliczności organ rozpatrując ponownie sprawę nie rozważył i z tego względu sąd uchylił zaskarżoną decyzję bowiem nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 77,107 kpa, które mógło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par 1 pkt 1c ppsa). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.