VII SA/Wa 1193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr – [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę i dopuszczenia do udziału w postępowaniu postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić J. Z. reprezentowanej przez adwokata D. G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 100 (sto) złotych wniesione z tytułu uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2018 r., Nr – [...] odmawiające uznania za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i dopuszczenia do udziału w prowadzonym już postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. W sprawie niniejszej skarga dotyczy aktu (postanowienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2018 r. odmawiające dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 k.p.a. nie można wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym, uznać trzeba, iż organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 60/08). Zatem działanie organu polegające na wydaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie a następnie rozpoznanie zażalenia przez organ odwoławczy i wydanie postanowienia było działaniem bez podstawy prawnej, niemniej nie podlegało w ogóle kontroli sądowej. (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08 Lex nr 515352). Na marginesie tylko wskazać należy, że "niedopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony" może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji (wydanej w sprawie innego podmiotu), a następnie przez wniesienie skargi na postanowienie II instancji o niedopuszczalności odwołania. To w tym postępowaniu podlega badaniu interes prawny skarżącego do uczestniczenia w "cudzej" sprawie w charakterze strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08). Dodatkowo dostrzec również należy, że przepisy k.p.a. w art. 145 § 1 pkt 5 przewidują możliwość złożenia przez podmiot, który winien być stroną zakończonego postępowania administracyjnego, a który to podmiot - bez swej winy - nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Skarżąca zatem może dochodzić swoich praw w sprawie poprzez stosowne instytucje przewidziane w k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że skoro sporne postanowienia o braku przymiotu strony w postępowaniu nie mogły być podjęte w żadnej z form działania organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., tym samym akt ten nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w/w ustawy.