VII SA/Wa 1194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydanie zaskarżonej decyzji miało miejsce w toku postępowania o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB", "organ powiatowy") nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej, w miejscowości [...], położonego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ wojewódzki") utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lutego 2016 r. Skarga na decyzję z dnia [...] maja 2016 r. została prawomocnym postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do organu powiatowego o uchylenie, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz o legalizację samowoli budowlanej. PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. W postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 2017 r. i umorzył postępowanie tego organu wskazując, że w niniejszych okolicznościach organ powiatowy nie jest właściwy w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem załatwienia sprawy w drodze decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") w sprawie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nakazującej [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wybudowanego budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej, w miejscowości [...], położonego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem o legalizację ww. samowoli budowlanej - odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Uzasadniając odmowę uchylenia decyzji organu powiatowego WINB wskazał, że decyzje administracyjne wydawane w przedmiocie nakazów rozbiórki nie należą do decyzji uznaniowych, innymi słowy nie zależą od oceny organu, lecz są wydawane w razie zaistnienia określonych okoliczności, co oznacza, że w odniesieniu do tych decyzji nie znajdują zastosowania przepisy art. 154 i 155 k.p.a. Dodatkowo organ podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę kształtuje sytuację prawną strony poprzez to, że nakłada na stronę zobowiązaną obowiązek wykonania rozbiórki. Jest więc niewątpliwie rozstrzygnięciem, na podstawie którego strona nabywa prawa i niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ tryb ten może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych we wniosku WINB wyjaśnił, że sprawa legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną WINB z dnia [...] maja 2016 r., nakazującą rozbiórkę tego obiektu budowlanego. Przepisy prawa budowlanego wykluczają możliwość przeprowadzenia w tej samej sprawie drugiego postępowania legalizacyjnego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji uznając, że w sprawie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie. Art. 154 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, jednakże z tym zastrzeżeniem, że na ich podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GINB wyjaśnił, że "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. Domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zarzuciła naruszenie: - art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej jako: "Prawo Budowlane"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej o błędną przesłankę jakoby istnienie budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...], [...][...]zagrażało wartościom prawnie chronionym w postaci bezpieczeństwa budowlanego i wymogów zagospodarowania przestrzennego; - art. 154 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej pomimo faktu, że przemawiał za tym słuszny interes strony, a uchylenie decyzji PINB nie stanowiłoby zagrożenia dla interesu społecznego; - art. 96a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak skierowania sprawy do mediacji administracyjnej pomimo, że charakter sprawy pozwalał na przeprowadzenie mediacji, a mediacje mogłyby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zaspokajającego żądanie strony skarżącej i jednocześnie odpowiadającego prawu; - art. 7a k.p.a., poprzez nieprawidłową wykładnię treści przepisów art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, nieuwzględniającą korzyści strony skarżącej w sytuacji, gdy istniały wątpliwości co do treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie pomimo, że korzystnej dla strony interpretacji nie sprzeciwiały się sporne interesy stron, interesy osób trzecich lub ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organów jakoby decyzja o nałożeniu obowiązku była decyzją o przyznaniu uprawnienia, a nawet jeśli przyjąć, że tak jest to zmiana lub uchylenie takiej decyzji jest możliwe na podstawie art. 155 k.p.a. za zgodą strony. Skoro więc skarżąca jako strona wniosła o uchylenie decyzji, to oczywistym jest, że wyraża na to zgodę i błąd organów polegał na niezwróceniu się do skarżącej z zapytaniem, czy wyraża zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazano również, że skorzystanie z mediacji w momencie gdy skarżąca poczyniła starania w kierunku przygotowania wymaganych w procedurze legalizacyjnej dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znak: [...] oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, pozwoliłoby na dojście do porozumienia w sprawie przyszłych losów budynku gospodarczego w [...]. Na koniec spółka dodała, że w niniejszej sprawie wątpliwości dotyczyły prawidłowej wykładni art. 48 § 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 154 § 1 k.p.a., a konkretnie zagadnienia, czy w postępowaniu dotyczącym uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę budynku można dokonać tzw. legalizacji samowoli budowlanej. W takiej sytuacji, w ocenie skarżącej, przy uwzględnieniu treści art. 7a § 1 k.p.a., organy orzekające w sprawie powinny udzielić odpowiedzi twierdzącej na to pytanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Podstawą prawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. był art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto, dla zastosowania ww. trybu musi być spełniony jeszcze jeden warunek tj., zaskarżona decyzja powinna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej spółki o uchylenie decyzji, na podstawie art. 154 k.p.a., dotyczył decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16, Lex nr 2430723, z 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/14, Lex nr 2037396, z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, Lex nr 1138044, z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973, z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, Lex nr 80587). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest bowiem decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a wobec tego jej wzruszenie w oparciu o art. 154 k.p.a. już tylko z tego powodu nie jest możliwe. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi - w jej ocenie - przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej ją do wykonania rozbiórki budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie są one zasadne. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad, w szczególności wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia mediacji, Sąd stoi na stanowisku, że charakter sprawy, w której ostateczną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie dopuszcza konsensusu i przeprowadzenia mediacji. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Zastosowany w sprawie przepis art. 154 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie wywołuje w ocenie Sądu wątpliwości interpretacyjnych. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu przez organ powołanych w skardze przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska. Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie, w świetle przedstawionej argumentacji odpowiada prawu, a w tych warunkach skarga podlega oddaleniu. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.