II OSK 1529/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 38/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał J. S. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku altany trwale związanej z gruntem, o powierzchni zabudowy 78,12 m2, usytuowanej na terenie działki nr [...] (nr ogrodu [...]), stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" znajdujący się w granicach miasta C. przy ul. B. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wnioskiem z dnia 8 maja 2012 r. J. S. wystąpił o uchylenie ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 154 K.p.a. wskazując, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, bowiem toczy się postępowanie sądowe z powództwa Gminy Miejskiej Chojnice przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego działki stanowiącej Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Zdaniem wnioskodawcy po rozwiązaniu tej umowy Rada Miejska w Chojnicach podejmie działania mające na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekształcając grunty działkowe (grunty orne) na działki budowlane. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 154 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem organu badana decyzja jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, bowiem Polski Związek Działkowców osiągnął korzyść prawną z załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Tym samym nie została wypełniona przesłanka z art. 154 § 1 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak stwierdził organ odwoławczy decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. i nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana takiej decyzji ostatecznej. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącego oraz przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7 K.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podkreślił skarżący, tylko wobec niego wydano nakaz rozbiórki pomimo, że podobnych budynków na rzeczonych działkach zostało pobudowanych wiele. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślając szczególny tryb kontrolowanego postępowania, wszczęty na skutek jasno sformułowanego wniosku skarżącego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 154 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być – po pierwsze – decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre – za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Analizując kwestię nabycia prawa, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. Wynika on z uznania, iż mimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw w rzeczywistości jest tak, iż strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki, a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu, zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów. Ponadto jak zaznaczył Sąd, w przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, przyszła zamiana stanu prawnego, w tym rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, ewentualnie zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią przesłanki do zastosowania art. 154 K.p.a. Norma ta nie służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji, z której strona jest niezadowolona. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 P.p.s.a. w związku z brakiem uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6 i art. 7 K.p.a., naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię na skutek błędnego uznania, że decyzja nakazująca rozbiórkę stanowi przykład decyzji, na mocy której strona nabywa prawo oraz z ostrożności procesowej naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez brak ustalenia, czy przepis ten nie powinien być w sprawie zastosowany, jeśli uzna się, że decyzja nakazująca rozbiórkę stanowi przykład decyzji, na mocy której strona nabywa prawo, a każde z tych naruszeń miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie stanowi przykładu decyzji na mocy, której skarżący, nabył prawo. Organ zaś nie uwzględnił słusznego interesu obywatela tj. skarżącego. Fundamentalne znacznie w przedmiotowej sprawie ma również fakt, iż istnieje możliwość legalizacji budowy obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a. Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy sprowadzał się do określania charakteru prawnego ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. czy decyzja ta jest decyzją na mocy, której strona nabyła prawo, czy też jest decyzją na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ustalenie to pozostaje podstawowe z punktu widzenia możliwości zastosowania w sprawie procedury z art. 154 § 1 K.p.a., a więc możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w sprawie. Podkreślić w tym miejscu także należy w odniesieniu do formułowanej z "ostrożności procesowej" podstawy z art. 155 K.p.a. analizowanego zarzutu, że organ nie mógł, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 K.p.a., wszczęte na wyraźne i niebudzące wątpliwości żądanie skarżącego, rozszerzyć swojego postępowania również na tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie spraw prowadzonych w różnych trybach wymaga złożenia odrębnych żądań, wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja. Z tych też przyczyn wskazywanie w analizowanym zarzucie na procedurę z art. 155 K.p.a. pozostawało bez znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego w sprawie wyroku. Odnosząc się do charakteru prawnego decyzji ostatecznej, zauważyć trzeba, iż ocena tego, czy strona nabyła lub nie nabyła z niej prawa powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Oznacza to, iż określenie charakteru prawnego tej decyzji należy do kategorii prawnej, a nie wynika z rozsądku czy ze znaczenia językowego. Nabycie prawa dotyczy, bowiem uzyskania korzyści prawnych z decyzji, a więc określenia, czy adresat decyzji może wywieść z niej jakiekolwiek uprawnienia, ale także sprecyzować obowiązki lub obowiązki takich podmiotów, które byłyby korelatem ich rozbiórki (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 595). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska. A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el, 2015). Stwierdzić trzeba, iż jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, MoP 2002, Nr 9, poz. 532; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 912/10; 29 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 200/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji poglądy orzekających w trybie art. 154 § 1 K.p.a. organów administracyjnych o niemożności uchylenia lub zmiany w tym trybie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Tym samym wskazywanie na nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji formułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.